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中国草原生态补偿机制

胡振通  
【摘要】:草原占到中国国土总面积的40%以上,是中国面积最大的陆地生态系统。草原具备生产生态双重属性,如何实现草原生态保护和促进牧民增收相结合是草原牧区可持续发展的重点和难点。为了促进草原的可持续发展,中国确立了牧区发展实行“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针,从2011年开始实施草原生态保护补助奖励政策。草原生态保护补助奖励政策,是目前中国最重要的草原生态补偿机制。在世界范围内,生态补偿的研究主要集中于森林和流域,关于草原生态补偿的研究文献非常少,而中国的草原生态补偿机制研究在2011年之后才有了一定的发展,但研究还很不完善,既没有形成成熟的分析框架,也缺少对核心问题的深入分析。本研究基于内蒙甘肃两省(区)四个纯牧业旗县的三次实地调研,累计调查牧户795户,对中国的草原生态补偿机制进行系统研究,以期完善中国的草原生态补偿制度。本研究首先系统地梳理了生态补偿机制的分析框架,在综述草原生态补偿现有研究基础上,提出草原生态补偿机制的分析框架,然后以草原生态保护补助奖励政策为基础,以草畜平衡、禁牧两种活动类型为研究对象,深入研究草原生态补偿的基线、标准的估算、标准的差别化、条件性、后评估等核心问题。通过草畜平衡奖励的基线、标准的估算、标准的差别化研究发现:草场面积是影响牧户是否超载和超载程度的重要因素,中小牧户是草原超载的主体;草畜平衡奖励存在严重的减畜和补偿的不对等关系,预期能够实现的减畜比例仅为8.3%;草畜平衡奖励标准需要差别化,核心在于瞄准草原超载的主体,将超载程度纳入考虑因素。通过禁牧补助标准的估算、标准的差别化等研究发现:基于机会成本法估算的禁牧补助标准的平均值为8.21元/亩,比实际标准的平均值(5.92元/亩)高2.29元/亩;禁牧补助标准需要差别化,应该综合考虑机会成本、生态重要性等因素,其中草地生产力是核心考虑因素;禁牧草场的选择需要综合考虑草场的生态属性和牧户的自愿性;在全禁牧类型中,有必要制定差别化的禁牧规定;禁牧政策需要谨慎处理,放缓禁牧速度。通过草原生态补偿的条件性研究发现:草原生态补偿的实施在很大程度上没有满足条件性,呈现出弱监管的特性,造成弱监管的根源在于草原生态补偿标准偏低、违约成本太低和实际监管概率偏低。草原生态补偿监督管理权的分配,以村级草管员为主体,以大学生村官草管员为补充是相对合理的选择。通过草原生态补偿的后评估研究发现:草原生态补偿实施以后,草原生态环境得到了一定的改善,但超载过牧的现状没有得到根本的转变,样本调研旗县2011-2014年减畜任务达成比例为42%,减畜任务达成情况一般。平均每户理论收入影响为-8607元,草原生态补偿标准存在偏低,需要在原有基础上提高约35%,平均每户的实际收入影响为16686元,牧民没有严格按照政策要求进行完全的减畜。牧民对草原生态补偿的政策满意度为57%,不同旗县之间存在差异。牧民对草原生态补偿的政策满意度越高,并不意味着草原生态补偿的政策设计和执行就越好,政策满意度越高,实际收入影响正向越大,生态效果可能不佳。


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