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中国县乡公共财政运行机理研究

张立承  
【摘要】: 本文认为收入、支出、转移支付和负债是县乡财政运行的四个基本环节,通过对蕴涵在这4个运行环节中财政压力的产生、集聚、传导和释放等问题的分析就可以完整地揭示县乡财政的运行机理。 本文的论证逻辑是:在收入和支出两个环节的双重作用下,基层财政承担着大于财权的事权,由分权向集权转变的标志性改革——分税制实施后,矛盾表现的就更为突出。财政资源初始分配的不协调并没有在转移支付环节中得到纠正。聚集的赤字所形成的财政压力必然地选择以负债作为释放压力的主渠道。 从收入安排的角度看,收入动员型的财政分权恰恰是在迎合向市场经济转轨过程中基层财政利益膨胀需要的同时,向地方转嫁财政压力。1994年实施的分税制改革对收入安排进行了重新整合。集权化改革对县乡财政运行的深刻影响表现在基层财政的收入重心外移:县本级从预算内到预算外,乡镇级从财政内到财政外。 分析表明,财权的下移伴随着更大程度的支出责任的下移。摆脱运行压力,县乡财政采取的是甩出公共支出责任的应对策略。具体包括:政府间财政、向农民的纵向和向部分职能部门横向三个层次的“甩包袱”行为。基层财政运行过程中存在内生高效动机和外生低效安排的矛盾导致困境下的县乡财政支出行为异化。对困境下的基层财政行为从财政范畴之外给出了一种解释是本文的一个创新之处。本文观察到两类重要的农村公共产品——教育和卫生,其供给轨迹变动情况截然相反。论文还选取贫困地区的县级财政定量分析了财政赤字对公共支出结构变动的反作用。 处理政府间财政关系的主导权在上级财政,这不仅仅体现在县级对上的财政行为中,在县对乡的政府间财政关系中也表现的十分明显。分税制后,中央财政并没有建立一个有效的政府间转移支付体系支持财政资源的再分配。通过对案例的剖析揭示出,随着财政级次的降低,基层财政在政府间财政关系中所处的劣势逐渐明显。 经过“承包制”和“分税制”后,地方与中央财政利益的界定已经相当明确。地方财政没有发债权,这是因为中央财政担心在单一国家信用体系下承担地方财政负债的连带偿还责任。中央财政不愿意改变既定的事权和财权搭配构架,只能被动接受基层财政负债的事实,即负债是现阶段基层财政压力缓解的必然渠道。本文分析表明,国家信用体系的纽带作用会使得乡镇财政在农村金融市场参与主体重新整合后更倾向于向农村信用社负债。这种非理性行为又有其存在的必然性。对负债问题较为全面的分析也是论文区别于已有研究的创新之处。 在论文的最后,提出了缓解中国基层财政压力的若干政策建议。


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