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退耕还林工程后续政策研究

李瓅  
【摘要】: 本研究是在我国实施退耕还林工程首轮补贴到期的背景下,借鉴前人的研究成果,对退耕还林工程后续政策有关问题进行较为系统的研究,目的是欲从制度创新入手探讨退耕还林工程后续政策的理论、方法及其应用。采用规范研究和实证研究相结合的办法,构建了退耕还林工程后续政策体系,针对近年来全国各地退耕还林工程后续产业发展的成功经验,探讨了后续政策落实机制并综合考虑了后续政策实施所需的外部环境,得出如下基本结论: 第一、制定退耕还林工程后续政策需要有相关理论作指导。针对解决我国退耕还林工程管理实践中存在的主要问题,从理论上进行了探讨和分析,以便为我国制定退耕还林工程后续政策提供理论依据。 第二、现行退耕还林工程相关政策法规应当调整。提出了一些建立退耕还林工程后续政策体系及配套政策落实的新设想与方法,存在与现行法规政策不衔接、不匹配的问题,因而迫切需要对现有制度的调整,建立切合实际、完备的后续政策法规体系,以促进退耕还林工程的健康发展。 第三、首次提出了构建退耕还林工程后续政策体系框架。以规范化和制度化评价退耕还林工程现行政策为基础,营造注重效益共享的退耕还林工程激励机制,引入市场机制增强退耕还林工程投资动力,以区域划分为基础选择最有效的退耕还林工程对象,分类制定退耕还林工程的补助政策和后续产业扶持政策是体现公平和效率的现实选择。研究表明,主体享有由法律认可和保护的独立权利是主体独立性的根本体现,进而是激发主体最大效率、杜绝寻租行为、规范工程运行的根本保障。 第四、制定退耕还林工程后续政策的关键是调动经营主体的积极性。从新的视角分析了退耕还林工程运营目标的多元性、效益的外部性、退耕还林工程后林木资产配置市场机制调节的软弱性,理清了退耕还林工程不同主体之间的关系及关注的侧重点,得出了培育后续产业维护经营主体利益、调动经营主体的内在动力是后续政策关键的结论。 第五、制定退耕还林工程后续政策的重点是合理确定退耕还林工程区域。从生态安全的角度出发,兼顾区域经济社会发展水平、粮食生产能力以及耕地资源的特点,对退耕还林工程的土地进行适宜性评价,以确定土地对某种用途是否适合及适宜程度。采用最小人均耕地面积和耕地压力指数模型,对退耕可能造成的粮食安全问题进行分析,预测改变土地用途后可能造成的后果,提出应采取的对策。 第六、制定退耕还林工程后续政策的难点是确立投资标准。从分析退耕还林工程农户及地方政府的成本和效益入手,针对现行政策缺乏在不同地域范围的投资标准、存在不公平和难操作的具体问题,提出后续政策必须建立退耕还林工程分区域具体投资标准数据库,这既是客观评价退耕还林工程政策效果的依据,也是退耕还林工程后续政策的关键环节。一项制度安排的成本与收益分配结构直接决定其实施效果。 第七、制度保障是退耕还林工程后续政策形成与实施的前提。全面系统地从退耕还林工程后续政策制定和实施两个领域探讨后续政策体系的形成与落实机制,得出退耕还林工程后续政策的形成必须由多主体参与的基本结论。研究提出了后续产业扶持政策、农户与市场的有效连接机制,消除退耕还林工程后续产业发展不利因素的制度优化策略。 第八、必须建立个人信用约束机制和监督检查机制。在明晰产权基础上,建立退耕还林工程经营者内在信用责任制度,形成信誉与风险约束。完善退耕还林工程经营主体的信用登记制度,强化法律监督与制裁效力,健全市场与社会对退耕还林工程主体的外在信用约束,最终建立信誉与风险约束条件下的内在控制和外部监督相结合的监督机制,是确保工程效益的必要条件。 第九、提出退耕还林工程后续政策必须由行政代理向经济代理为主转变的总体思路。借助退耕还林工程生态外部性的内部化和国家对退耕还生态林的“林权”收购制度等手段,有效保障退耕农户的现实权益和长远权益,达到协调退耕还林工程各个利益主体的理性思维,从而使各自的行为结果同政策设计的预期目标相一致。


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