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人民政府时期专区专署制度研究(1949-1966年)

侯桂红  
【摘要】: 专区专署制度是一种派出政府制度。我国的派出政府制度源于西汉的部州制,此后唐、宋、元、明、清历代政府为解决中央集权、稳定政权等问题,将其更改名称并一直沿用。人民政府建立后,中共在稳定政权、加强有效管理的背景下,沿袭了派出政府制度,在省县之间设立派出政府——专署,指导、检查县的工作。专区专署制度于1949-1966年间历经三个阶段的探索和调整,形成定制。1967年专区专署演变为省县之间一级行政,改称地区革命委员会。1978年地革委又改称地区行署,并恢复为派出机构。1983年至今,我国实行地方行政体制改革,部分地区行署仍然存在。因此,专区专署制度是人民政府时期省县之间的派出政府制度的开端。 本文主要从以下几个方面对专区专署制度进行研究和阐述: 1、专区专署的地位,1949-1966年,中央在法制上始终将专区专署定位为派出政府,并规定了专区专署的地位、全称、管理幅度、设置原则、专区等级等。但在1958-1960年实行市领导县体制期间,专区专署实际成为一级政府。 2、专区专署的职能和组织机构,1949-1966年间,专署的主体职能是督导、检查县人民政府工作。其职能的实现是通过公文、会议、组织、巡查蹲点等形式或途径完成。专区党、政、群系统的组织机构,从1950年中央开始有统一规定,此后又陆续增设。实行的结果是,各地专署不仅实际具有一级政府的规模和结构,而且专署与其他各级地方政府一样存在机构臃肿、层次多、临时机构多等问题。 3、专员公署的运作机制是以办公室为决策核心和枢纽,并建立专员分工负责、专署行政会议、公文报告、专署行政监督等一系列制度。通过这些制度,规范了专署的行政管理工作。但当时的专署运作存在手工业作坊式的管理;会议多且会期长,会议制度流于形式;公文多且质量低,办理缓慢,制度废弛;官僚主义严重等问题。 4、专区专署的财务财政,1949-1957年和1961-1966年,专区没有建立一级财政,专署没有收入,其经费由省划拨。1958-1960年,中央建立专区一级财政,专区一级有了与其他地方政府一样的收入项目(税收、企业收入、其他收入)和支出项目(经建支出、行政管理支出、社会事业支出、其他支出)。 5、专区专署制度时期,国家对专区各级干部没有专门人事制度规定,而是纳入各级干部系统统一进行管理。或者说是国家干部人事制度在专区层面的运行。这一时期,在干部新陈代谢更新(选拔录用、培训、退职、退休)、激励约束(考核、奖惩)、保障(工资、薪酬、福利)等方面都有严格的规定。但此时期的人事制度在制度上和实践操作上仍存在一些不健全和不合理现象。 6、在党政一体化的格局下,专区地委通过网络化的组织体系,在专区政治中占有绝对权威地位,专署居于从属地位。此种关系弱化了专署的行政功能,降低了专署的权威,同时使地委机构行政化、疏于党务,削弱了地委应有的功能和地位。 7、人民政府时期派出政府制度的产生、演变有一定的根源。它的存在既有利也有弊。同时,专区专署的运作折射了人民政府时期地方政府行政的诸多特点。


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1 侯桂红;人民政府时期专区专署制度研究(1949-1966年)[D];首都师范大学;2009年
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