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国家安全顾问在美国外交决策机制中的角色与作用

陈征  
【摘要】:外交决策是国际关系理论中一个重要的子课题。一般而言,外交决策研究可以分为对决策过程、决策机制和决策者的研究。本论文通过对外交决策三个方面现有理论的梳理,基于美国、加拿大和中国多位学者的研究成果,对美国外交决策的关键决策人物之一——国家安全顾问进行了深入分析。 国家安全顾问在外交决策中的特殊位置决定其在美国外交决策过程中必然发挥重要作用,其影响力在某些特定的历史时期甚至超过了国务卿。国家安全顾问不仅仅是决策者,也是决策机制的一部分,更是决策过程的关键影响变量。他是探讨人与制度关系的理想切入点,也是理解美国外交决策过程的关键抓手。 本文基于历史分析法,对国家安全顾问进行了分类,详细描述了国家安全顾问发展的三个历史阶段——精英权贵时期、学者时期和官僚时期,分析其教育背景和社会背景,以及国家安全顾问如何成为美国跨部门协调与决策机制中的关键人物这一历史过程。 从新制度主义的视角来看,国家安全顾问的角色是制度赋予的,决策机制影响国家安全顾问的个体行为。对于国家安全顾问的研究首先要置于国家安全委员会这一跨部门决策机制的大背景下进行。由于本论文仅限外交决策方面的研究,而国家安全委员会还涉及军事、情报、经济等其他议题,牵涉政府部门众多,因此,本论文将国家安全委员会的跨部门决策机制简化为仅与外交相关的总统-国务卿-国家安全顾问的大三角机制。 本论文发现在大三角的制度设计中,国家安全顾问拥有双重身份(美国总统的私人助理和国家安全委员会的管理者)这种双重身份给其角色定位带来了冲突和矛盾。矛盾之一是国家安全顾问是“政策顾问”还是“政策经纪人”?矛盾之二是国家安全顾问是“非官僚”还是“官僚”?本文发现对于“顾问”与“经纪人”的角色冲突,不同的国家安全顾问有不同的解决之道。至于“非官僚”与“官僚”的矛盾,国家安全顾问则通过“官僚化”成功解决。 在大三角机制中,美国总统居于主导地位,总统的领导风格直接影响国务卿与国家安全顾问之间的互动。受官僚政治的影响,国家安全顾问与国务卿之间存在既合作又斗争的关系。国家安全顾问有一定的独立性,但是他必须在大三角机制的框架内发挥作用。 本论文的上半部分着重于对国家安全顾问作为决策者个人的研究,该研究是对美国外交决策者发展历史的一种描述与归纳,并揭示了国家安全顾问“官僚化”的历史趋势。本论文下半部分着重于对决策大三角机制的研究。该研究是对美国复杂决策机制与决策过程的高度抽象,概括出了一种清晰的决策模式。本文在大三角机制的框架内通过案例分析揭示了国家安全顾问在外交决策中的作用。 在全球化日益深入的今天,国家利益日趋多元。许多国家都成立了国家安全委员会,综合协调各相关政府部门,以确保最大限度维护国家利益。随着国家安全委员会这一跨部门机制被越来越多国家采纳,美国国家安全委员会的演化历史无疑具有非常重要的借鉴意义。国家安全顾问是跨部门协调机制的核心人物,只要存在国家元首领导下的跨部门协调机制就必然产生类似于国家安全顾问这种制度设计和人事安排。国家安全顾问登上历史舞台有其合理性与必然性。中国于2013年正式成立了国家安全委员会,对美国国家安全顾问在历史上发挥的积极和消极作用的分析与借鉴,对国家安全顾问与外交决策机制互动过程的研究无疑有非常重要的现实意义。


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