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中国地方政府预算裁量问题研究

王宇昕  
【摘要】:预算在地方政府治理中正扮演越来越重要的角色,但本文观察到,预算管理僵化和过度裁量在实践中的发展,正逐步而系统地削弱中国地方政府的预算治理能力,并可能导致预算改革出现方向性偏差。如何限制预算僵化,保障充分和合理的预算裁量,同时避免过度和不当的预算裁量,已经成为预算理论与实践亟待研究和解决的重大课题。本文旨在阐明预算僵化的存在导致合理裁量的不足,过度裁量的泛滥损害地方治理能力,并在此基础上提出适当的对策建议。预算裁量是指政府可以根据经济发展趋势变化和财政经济目标变化等具体情况,相机抉择地做出政策安排和资源配置的决定。如果政府决定“做什么”或“不做什么”,均由法定预算程序本身决定,而不是在预算程序之外做出,预算就是“裁量式”的。实现政府善治,就要求在预算年度内,在预算过程中,完成政策制定和预算资源配置这两个政府治理的关键方面,而不是使这两个方面外在于预算的过程。预算僵化是指预算资源的配置决定在预算过程之外做出,预算过程只是被动地计算落实这些决定需要的资源,而不能根据国家战略优先性和政策重点相机抉择地配置资源。法定支出、专项转移支付和部门专款、债务利息的偿付、其他刚性支出等,固化了预算资金在特定用途和特定项目上的使用,使预算资金难以从低效或次优项目中转移出来并进入到高效或最优项目中;财力向中央集中、地方税体系不健全造成了财权上移,事权划分不合理造成了事权向地方政府下移;专款专用和地方政府不能自主支配使用的其他收入(主要是上缴上级政府的收入)等造成了收入方面的预算僵化;预算管理中注重投入而非产出与绩效,过分强调了预算的控制功能,造成了预算管理的低效;对社会福利水平的重视促使社会保障支出逐步增加,以上这些问题都造成了预算管理缺乏灵活性,并表现为预算僵化。总之,凡是预算过程本身不能决定的政策制定和资源配置都会导致预算僵化。预算僵化会造成合理预算裁量的不充分,即在预算过程中完成政策制定和财政资源配置的潜力不足。预算管理过度裁量是指行政部门的预算决策逾越相关法律和立法机关的授权,导致公共利益受到损害的行为。为了满足新的支出需求,地方政府通常通过发掘体制外收入的方法来获得预算资源,由此造成的过度财政负担形成了“公地悲剧”或“共用资源池”问题。唯GDP论和政绩考核制度,使地方政府更关注形象工程与政绩工程,忽视了预算的民主参与,造成了资源配置的浪费和低效;预算收入连年超收,也使得地方政府产生了扩大支出规模的强烈动机,通过地方政府债务弥补预算收支偏差,加重了地方政府负担;地方政府为扩大自主性收费动机产生的预算外收入、为突破预算限额而进行的“跑部钱进”,这些超越法定预算授权的行为都造成了预算管理的难度,属预算程序外的裁量,这种裁量会破坏预算裁量和预算控制,带来显性及隐性的财政风险,损害政府治理,导致“劣治”而非“良治”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,“财税体制是国家治理的基础和重要支柱”以及“构建全面规范、公开透明的预算制度”,表明了提升治理能力已成为现代预算制度建构和新时期全面深化财税改革的焦点。伴随着我国地方支出占中国全部支出的比重已高达80%以上,且位居世界最高水平,预算在地方治理中也显示出了日益重要的作用。预算不只是对财政资金实施法定控制的主要工具,也是促进政府政策的主要工具,是政府施政的利器,是政府治理的核心。预算治理指在始于预测而终于评估和审计的预算过程中,制定与实施政策、配置预算资源以解决各种难题和挑战的系统方法。地方政府的预算治理能力,取决于在正式的即法定的预算过程中高质量地完成政策制定和资源配置的能力。充分且合理的预算裁量权是预算治理能力不可或缺的前提条件和基本保障,预算僵化限制和削弱了预算裁量,从而削弱了预算治理能力和政府治理能力。因此,对于地方政府而言,预算僵化和过度裁量是现行预算制度的两个重大软肋,严重削弱了预算治理能力。对于地方政府而言,实施预算治理的过程就是发挥预算功能的过程,在预算的控制、管理、计划、政策和民主功能中,僵化代表了预算的控制功能被强化,过度裁量代表了预算的政策功能被放大。预算政策功能的实现需要适度的管理灵活性,但过度裁量又是腐败、寻租行为产生和破坏分税制财政体制的根源。预算僵化与过度裁量的冲突集中反映了现实中实现控制功能与政策功能均衡的迫切性,“守住今天”的刚性约束和“抓住明天”的应对更紧迫的未来挑战之间的选择和冲突,成为地方政府预算管理改革亟需解决的现实问题。如何解决预算过度裁量和僵化的冲突,实现预算功能的均衡,完善地方政府预算管理体制,实现政府善治,是我们亟需认真思考及解决的问题。本文试图从实现预算灵活性与约束性的平衡即预算政策功能与控制功能的均衡这一角度探寻地方政府公共预算改革的可行途径。并试图解决三个重点问题,即:(1)在什么意义及什么程度上,预算控制和预算裁量是必需的和适当的?(2)实践中预算僵化(裁量不足)和过度裁量将产生怎样的危害?(3)应建立怎样的矫正机制来实现管理灵活性与约束性即预算控制功能与政策功能的平衡?由于这一问题很少受到关注,因此对此问题的研究具有挑战性和现实意义。为解决以上问题,本文在预算的功能理论、经济人假设、公共产品理论、公共选择理论、新公共管理理论、委托代理理论和财政分权理论的基础上,运用理论和实证相结合、比较分析和规范分析相结合、定性分析和定量分析相结合、案例法和实地调查研究相结合的方法,借鉴发达国家、oecd国家和转轨制国家在政府预算改革方面的成功经验,结合中国实际,从研究预算基本理论、预算僵化和预算裁量本质内涵和影响因素、预算裁量权获得和财政空间的创造等层次逐步展开分析,对地方政府预算裁量问题进行系统深入的研究,提出了预算管理僵化与过度裁量的矫正机制,即地方政府预算裁量权提升和创造地方财政空间。本文的主要结论有:(1)预算僵化和过度裁量在中国地方预算中的发展,正在损害地方政府的预算治理能力。预算僵化无法体现基于战略优先性的资源配置和结果导向的营运绩效,造成预算与政策相脱节、公共支出绩效低下、民主参与不足等。预算过度裁量体现了脱离“财政纪律与总量控制”的不良预算行为,会造成预算资金安排与使用脱离预算控制,产生预算资源的浪费,导致寻租和腐败。(2)预算治理是政府治理的核心和关键。预算不仅是政府施政的有力工具,也是联接政府与公民的财政纽带。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是将公共治理理念的受托责任、预算透明度、参与性和可预见性等融入预算,以提高政府治理能力,最终达到“善治”。(3)地方政府的预算治理能力,取决于在正式的、即法定的预算过程中高质量地完成政策制定和资源配置的能力。预算治理指在始于预测而终于评估和审计的预算过程中,制定与实施政策、配置资源,以便协调和解决各种不同利益冲突和难题的系统方法。预算僵化会削弱预算治理能力和政府治理能力,预算过度裁量则会导致预算管理逾越合理的限度,因此充分且合理的预算裁量则成为预算治理能力不可或缺的前提条件和基本保障。保障充分和合理的预算裁量就要约束和引导政府在预算过程中,完成大部分政策制定与资源配置任务,并保障其质量,避免将预算程序矮化为“计算程序”。(4)限制预算僵化的关键,在于要求预算的控制与政策功能间的适当平衡,充分发挥预算的政策功能,避免片面强调预算的控制功能而忽视政策功能,为此,要合并和压缩专项转移支付、扩大一般性转移支付;修订部门法律、取消重点支出的挂钩机制;减少基数法的使用,增加零基预算法的使用;赋予地方政府必要的收入自主权;引入中期滚动预算,逐步以基线筹划方法取代基数法;控制政府债务的增长,控制公民权益支出的增长,避免走福利国家的老路。(5)解决预算过度裁量的关键,在于将政府活动与财政资源纳入法定预算过程,确保预算的全面性、完整性、公开性和透明度。地方预算收入的编制,要与地方经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接;强化受托责任,实现预算民主;预算的重心由投入转向结果;建立中长期跨年度预算,引入权责发生制会计;建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。本文的创新点在于:在理论研究方面,将预算僵化、过度裁量置于预算治理与政府治理的背景下加以研究;将预算治理理解为通过预算过程(始于预测终于评估和审计)制定与实施政策、配置资源以解决各种难题和挑战的系统方法,是政府治理的核心和关键;提出了矫正预算僵化和过度裁量的概念框架和对策;对地方政府预算裁量的规模和趋势进行了初步估算,通过定量研究得出中国地方政府预算裁量空间不足的结论;选取内蒙古自治区为例,进行了地方政府预算裁量规模和趋势的案例分析,对地方政府预算管理体制的完善和改进提供了理论性的参考和建议。由于时间和资料限制,本文对一些问题的研究尚不深入,这些也是未来继续研究的对象:对我国地方政府预算裁量范围和预算裁量度的界定还需要进一步的研究;地方政府预算裁量规模和趋势的实证分析,只能进行初步的测算,不够准确;地方政府预算基础数据资料与统计口径的变化,可能需要对结果进行一定的修整;经济学理论对于现实研究仍有一定的局限性,尤其是文章中所运用的政府预算理论、公共财政理论等还处于不断的发展和变化的过程中,因此,对预算裁量相关理论分析框架的微观基础有待进一步加强;由于中国目前宏观经济环境和预算管理仍处于变化中,预算管理改革的方向在理论上也存在着多样性,文中通过分析论证所得到的对预算过度裁量与僵化的矫正机制的研究结论仍是初步的,在实际运用过程中的可行性可能还存在欠缺。


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