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我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价研究

张泉泉  
【摘要】:当代经济发展进入了依靠技术进步和人力资本质量提高的模式,教育尤其是高等教育的发展已成为全球关注的焦点。在我国,高等教育的战略地位日益凸显,深入实施科教兴国和人才强国战略是我国政府始终坚持的基本国策。在经济新常态下结构转型的核心是创新驱动发展,高质量的高等教育对经济发展起着至关重要的作用,高等教育通过提高经济增长质量,促进劳动生产率提高,为我国的经济结构优化升级和创新驱动发展提供高级专门人才和科技进步,提高劳动质量。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010——2020年)》对高等教育提出“全面提高高等教育质量”、“提高人才培养质量”、“提升科学研究水平”、“增强社会服务能力”、“优化结构办出特色”的要求,并提出“改进管理模式,引入竞争机制,实行绩效评估,进行动态管理。”,地方各省市也提出“高教强省”的发展战略,充分利用地方高校的区域性特点,以财政投入引导地方高校学科建设,促使地方培养的高级专门人才和研发的科学技术更适应地方经济发展要求。提高高等教育质量、以高等教育促进经济发展是我国从中央至地方的发展要务,而要实现高等教育内涵式发展,就要搞好高校的学科建设。财政对高等教育的资金支持主要体现在两个方面:一是财政高等教育基本支出,二是财政高等教育专项补助。高等教育基本支出主要用于维持学校正常工作运转、人员经费支出等方面,这部分经费有明确的支出和拨付标准,可以通过财政资金绩效审计的方式进行监管;高等教育专项补助是由高校提出申请,由相关管理部门审批下发的用于高校专门用途或者完成某项特定任务的财政资金补助,主要有人才引入计划、科研经费补助、重点实验室、学科基地建设等方面,这部分经费具有资金数额大、收效期间长等特点,资金的拨付随项目而定,项目审批成功,有财政资金补助,项目结束或者审批未成功,则不存在该项财政资金补助。对高等教育专项资金绩效评价有助于提升财政高等教育资金使用效益,而高等教育发展的龙头在于高校的学科建设,学科建设是高校提高学科水平的综合性建设,包含学科方向、人才培养、学术队伍的建设、学科平台建设、学术交流等一系列基础性工作,学科建设工作融合了教师教学、人才培养和科学研究等高校所履行的基本职能,学科建设工作几乎涉及到高校高等教育的所有工作,而且学科建设的好坏决定了高校的竞争实力和发展潜力,因此,学科建设财政专项资金无论是数额所占比例还是其重要程度都成为高等教育财政专项资金中的重要组成部分。学科建设财政专项的绩效评价工作是财政专项资金绩效评价工作的一部分,因为教育的特殊属性,使得学科建设专项资金绩效评价基本原则和理念与财政专项绩效评价基本相同,但其指标体系的构建和评价方法的选择又不同于其他的财政专项资金评价。笔者查阅了大量国内外参考文献,在总结借鉴国内外高等教育财政专项尤其是学科建设财政专项支出绩效评价实践的基础上,构建了一套适合我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价的指标体系和模型方法,一方面有利于相关主管部门对地方高校学科建设资金使用情况进行监督检查,并促进地方高校学科建设工作朝着有利于地方经济发展的方向发展,另一方面通过绩效指标的设定,促进高校完善学科建设管理体系和相关机构,并通过绩效评价帮助高校分析学科建设工作的绩效,找到学科建设工作有无效益的原因并提出改进的建议。本文的主要研究脉络如下:第一章导论部分对当前地方高校学科建设财政专项资金使用效益问题的研究背景进行初探。新常态下创新驱动发展要求提高高等教育质量、学科建设是高校发展的龙头、地方高校在区域经济发展中的重要作用,以上社会经济现状成为本文开展地方高校学科建设财政专项支出绩效评价的背景。阐述了地方高校学科建设财政专项支出绩效评价的实践和理论意义。首先,有利于提高学科建设财政专项在高校学科建设中的使用效益,促使财政资金投入到更有利于高校学科发展的方面,起到财政投入对高等教育的引导作用;其次,通过绩效考核促进地方高校学科建设的提升,实现内涵式的发展,以使地方高校的学科建设向有利于地方经济社会发展的方向努力;最后,通过探索地方学科建设财政专项支出绩效评价体系的构建,有利于进一步完善高等教育财政专项支出绩效评价的理论体系。在探索前人理论研究的基础上,为本文研究我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价问题做了理论铺垫。对本文研究涉及的相关概念——地方高校学科建设、地方高校学科建设财政专项支出、地方高校学科建设财政专项支出绩效、地方高校学科建设财政专项支出绩效评价以及评价内容进行了简单的界定和阐述。第二章理论基础部分提出了地方高校学科建设财政专项支出绩效评价的理论依据,即新公共管理理论、委托代理理论、战略管理理论、公共财政理论和高等教育大众化理论。第三章对我国地方高校学科建设财政专项支出情况和我国地方高校学科建设财政专项支出绩效评价现状进行分析总结。我国高等教育财政拨款模式经历了三个阶段:“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算和项目支出预算”,一方面中央和地方政府不断提升财政对高等教育的补助规模,另一方面随着高等教育财政投入的不断增加,社会各界以及政府部门更加注重高等教育财政资金投入的导向和高校资金使用效益的评价。地方各省市于不同时期对地方高校学科建设专项资金使用分别作了规定和绩效管理。对于资金的绩效评价,我国地方各省市从财政专项资金绩效评价入手分别开展了财政支出绩效评价工作,在这过程中,对高等教育财政专项资金使用效益的评价根据各个省份评价试点工作开展的进度和侧重的程度各有不同。在对我国地方各省市高校财政专项资金绩效评价工作总结归纳的过程中发现,对于高校财政专项支出的绩效评价指标体系,缺乏对高等教育异质性的考察,而且没有区分高校财政专项中的不同专项的性质,几乎没有对实现高校内涵发展的学科建设财政专项建立专门的评价指标体系;评价标准值的确定存在很大难度,而且高等教育财政专项支出的社会效益标准难以量化;评价周期短,无法体现教育收益周期长的特点;评价分数的确定多以专家评分为主,且专家评分所依据的指标体系还欠缺科学的论证与依据等问题。第四章对于国外高等教育学科建设专项资金绩效评价从美国、英国和澳大利亚三个国家的高等教育财政绩效评价分析入手,总结各国政府在对高等教育拨款时引入绩效因素的背景和绩效评价模式,通过对澳大利亚、美国和英国高等教育财政支出绩效评价诞生的背景进行的分析对比,我们发现,西方国家对高等教育财政资金使用绩效评价的产生源于西方新公共管理运动和国家高等教育体制改革,以及提高高等教育质量的要求。重视高等教育支出绩效评价对高等教育发展方法的引导和对高等教育服务社会经济发展的要求。绩效评价指标的设置遵循从点到面、从易到难的循序渐进的规律逐渐完善,而澳大利亚于1994年和1995年对36所大学开展的绩效评价的失败中可以看出绩效评价准备工作完善和评价指标设计及评价标准合理的重要性。第五章提出了完善我国地方高校学科建设专项支出绩效评价的制度建议,首先要有理念的引导,在以战略目标、结果、顾客、内涵式发展为导向和委托代理的理念的指导下,提出地方高校学科建设财政专项支出绩效评价一方面要实现财政专项支出绩效的提高,另一方面要以绩效评价引导高校学科建设更好地服务地方经济社会发展。并提出了进行地方高校学科建设财政专项支出绩效评价应遵循的基本原则,通过绩效评价促进地方高校学科建设服务地方经济社会发展的原则,评价方法要定量评价与定性评价相结合的原则,注重地方高校学科建设可持续发展的原则,在评价指标构建时要明确高校异质性的原则,此外,高校学科建设专项支出绩效评价也是财政支出绩效评价,也应遵循绩效评价的“3e”原则。第六章提出完善地方高校学科建设专项支出绩效评价需要构建完善的绩效管理体制和绩效评价机制,并未为地方高校学科建设财政专项支出绩效评价构建了评价体系和指标体系,规定了评价的原则、标准、机制和方法。提出了以内外部环境分析——战略规划——绩效目标制定——项目立项——项目实施——项目产出——项目成果为主线的绩效评价模式,构建了以项目决策、项目投入、项目实施、项目绩效为一级指标的绩效评价指标体系。实证分析了吉林省地方重点高校人文社科类学科建设财政专项资金的使用效益。以吉林省五所重点高校的人文社科类重点学科建设财政专项支出为绩效评价对象,采用dea数据分析方法对指标体系中的定量分析部分做了横截面分析和时间序列分析。在横截面分析结果中对比各个高校间的绩效努力程度,在时间序列分析中得出2011年到2014年五所高校的资金使用都是dea有效的,而且绩效努力程度呈上升趋势。并提出完善地方高校学科建设专项支出绩效评价工作需要强化公共服务理念、提高工作绩效意识,建立健全规章制度,高校内部完善管理体制、成立绩效管理部门,建立并完善基础数据库等政策建议。本文的创新点如下:1.构建了地方高校学科建设财政专项支出绩效评价体系。根据我国地方高校学科建设的功能,对地方高校学科建设产出成果的绩效体现——学科队伍、人才培养和科学研究三个方面进行绩效评估,在前人总结的基础上,提出了地方高校学科建设财政专项支出绩效评价应遵循以战略目标、结果、顾客为导向和委托代理的理念,还提出了应遵循的内涵式发展的理念,以上理念在绩效评价体系的构建中起到引导作用。2.构建了地方高校学科建设财政专项支出绩效评价模型。本文以提出的绩效评价理念为指导,以内外部环境分析——战略规划——绩效目标制定——项目立项——项目实施——项目产出——项目成果为主线,构建绩效评价模型,实现对专项资金的投入、过程、产出和影响的全面评估,并以评估结果和绩效目标的对比结果提出绩效改进建议。3.在绩效评价环节,受广东省对“2009-2011年广东省民办教育专项资金”绩效评价中引入spss软件分析绩效指标数据方法的启发,引用数据包络分析方法对吉林省地方重点高校人文社科类学科建设财政专项从2011年到2014年的资金使用绩效进行时间序列和横截面分析,分析吉林省批准人文社科类重点学科建设并投入财政专项以来,地方高校相关学科建设财政专项支出绩效。4.从高校学科建设财政专项补助资金绩效评价入手,把高校财政专项资金剖析开来,分别进行评价。财政对高校专项资金补助包含基础设施建设、离退休人员补助、学科建设、科学研究等方面,而高校发展的核心动力在于学科建设的水平,把高校各种专项资金用途混在一起进行绩效评价,分析财政资金投入使用效益,无法准确的剖析学科建设资金使用效益,尤其是基础设施建设和学科建设性质不同,而且容易造成资金挪用的后果,把学科建设专项资金从高校财政专项资金中单列出来进行绩效评价,一方面有利于促进学科建设专项资金使用效益的提高,另一方面便于规范高校资金使用管理。


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