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经济新常态下碳税与碳排放权交易协调应用政策研究

刘建梅  
【摘要】:在经济新常态背景下,我国经济的发展亟需向质量效率型、集约增长型、绿色可持续型转变,深化经济改革与推动经济转型的迫切性对我国碳减排工作提出了更高的要求。碳减排政策除了要充分发挥碳减排效应,缓解资源环境压力外,还需兼顾经济发展速度与质量,更好地发挥其在经济结构调整、创新驱动发展以及市场在资源配置中决定性作用的发挥等方面的政策效应。目前对于环境政策工具的分类标准和方法有很多,但是大多数的分类都会包含行政指令型和市场型工具这两类,碳减排政策工具亦是如此。长期以来,我国在碳减排方面还是以行政指令型政策为主,以市场型政策为辅,主要体现在通过自上而下的“目标—任务分解—考评”来层层落实节能减排目标;通过提升环评标准对碳排放增量进行严格审批;通过行政指令强制性淘汰落后产能;通过多部门联合执法加强处罚力度等,这些政策尽管在特定的时期在一定程度上对碳排放量的增长起到了抑制作用,但总体来看,由于碳减排各利益相关方间严重的信息不对称、政府有限的监管资源和高昂的监管成本、企业无法形成内生减排动力等因素,行政指令型政策工具的环保效应难以充分实现,并且极易带来权力寻租。因此,在传统的以行政指令性为主的碳减排政策工具已无法满足经济新常态碳减排目标要求的情况下,迫切需要以碳税与碳排放权交易为代表的市场型低碳工具利用其在对减排行为的间接调控、激发排放主体内生减排动力等方面的优势,发挥其在促进政府职能转变、产业结构升级、区域经济协调发展、企业创新等方面的政策效应。然而,由于碳税与碳排放权交易之间既相互区别,又相互联系,加之我国地区间经济基础、产业结构、资源禀赋等存在显著差异,因此,如何将二者协调应用成为我国目前碳减排政策的研究重点和方向。就目前学者对于碳税与碳排放权交易的比较研究和选择应用的研究来看,主要存在如下不足:第一,对于碳税与碳排放权交易政策的比较研究多从经济理论角度进行,缺乏对制度设计运行以及实效方面的研究。而且,研究视角较窄,未考虑到碳税与碳排放权交易政策选择与应用方面,政府和企业之间相互依赖和相互制约的社会关系;第二,对于碳税与碳排放权交易政策的选择应用多认为二者是对立关系,仅通过简单比较提出选择单一的碳税或者碳排放交易政策,并没有深入研究如何根据我国目前的经济发展状况合理发挥二者的长处,进行协调应用;第三,少数认为碳税与碳排放权交易政策可以并用的学者,并未进一步分析如何协调两者之间的关系,只是通过简单的规范性研究认为碳税与碳排放权交易应该分阶段或分部门结合使用;第四,对于碳税与碳排放权交易各自的政策设计均是在单一政策选择的前提下进行,碳税与碳排放权交易政策多是借鉴国外学者的研究成果,通过模型分析对其社会经济的影响。鉴于碳税与碳排放权交易对经济新常态下政府职能转变、产业结构升级、区域经济协调发展、企业创新等方面的重要意义以及目前对二者比较研究与选择应用研究的不足,本文首先在对碳税与碳排放权交易相关知识点进行梳理的基础上,基于政府与企业两个层面,对碳税与碳排放权交易政策从经济理论、制度运行以及应用效果角度进行深入比较分析,以为碳税与碳排放权交易的协调应用提供理论借鉴;其次,通过对我国碳税与碳排放权交易政策的历史演进、与碳税相关政策措施的实践效果以及碳排放权交易政策试点情况的梳理分析,发现目前碳减排政策的实施局限性,以为碳税与碳排放权交易的协调应用提供现实借鉴;再次,对我国二氧化碳排放的行业和区域特点进行分析,结合经济新常态对行业和区域的战略发展要求找出重点控制的行业和区域,以为碳税与碳排放权交易的协调应用提供政策设计依据;最后,运用规范研究与实证研究相结合的研究方法,对碳税与碳排放权交易的协调应用进行具体的政策设计,并据此提出碳税与碳排放权交易在具体实施过程中的制度安排。文章的主要结论、创新点和不足之处如下:本文首先以经济新常态赋予碳税与碳排放权交易的新意义为逻辑起点,通过分析经济新常态对碳减排在兼顾经济发展速度与环境承载力,更好地服务于经济结构调整和创新驱动以及充分发挥市场在资源配置中起决定性作用方面的新要求等,总结出市场型低碳工具碳税与碳排放权交易对经济新常态战略目标实现的意义:一是有利于实现政府职能的转变;二是有利于实现产业结构向中高端水平转换;三是有利于形成区域经济协调发展的新格局;四是有利于强化以企业为主导的创新发展。其次,通过第4章对碳税和碳排放权交易基于政府和企业层面的分析得出二者在二氧化碳减排方面各有优缺点,既相互区别又相互联系。碳税的政策制定成本相对较低、适用范围广、有利于企业间公平竞争、可以为企业提供可预测的经营环境,但是,碳税的政策缺陷也相对明显,后续征管过程中需要对税务部门投入较大成本,不易被公众接受,难以成为国际性的政策工具等。此外,碳税政策对企业采用低碳技术的激励作用较小。而与碳税相比,碳排放权交易虽然存在着实施成本较高、适用范围窄、企业自身减排成本不易测算、地方保护主义作用较强等问题,但其在二氧化碳减排效果以及后期的运行维护成本方面具有相对优势,易于被企业和社会公众接受,而且在对促进我国国际贸易与投资的发展上也具有较大的作用。再次,第5章采用历史研究法对我国碳税与碳排放权交易的历史演进分析可以得出,排污收费制度和排污权交易的目的是为了使得企业污染排放的边际成本等于边际收益,以达到鼓励其节能减排技术创新升级,减少环境污染行为。但是,就目前二者在我国的具体实践情况来看,虽然,排污收费制度和排污权交易为碳税和碳排放权交易的实施起到了较强的推动作用,但是,排污收费制度在具体实践往往沦为地方政府部门获得收益的重要手段,并没有充分发挥环保效应,与此同时,排污收费制度中并未包含针对企业和个人碳排放的收费制度,无法实现对碳排放的调节作用;我国目前的排污权交易制度的政策着力点更多地是集中在对造成酸雨的主要气体二氧化硫进行调节。随着二氧化碳排放引发的气候问题日益严重,借鉴排污权交易制度,我国开始在北京、天津、上海等七个省市进行碳排放权交易试点,但就目前的试点情况来看,推进工作困难重重,并未取得预期的二氧化碳减排效果。最后,在第7章,本文基于经济新常态背景下行业和区域的经济发展战略要求,结合我国二氧化碳排放的行业和区域分析,对我国碳税与碳排放权交易协调应用的政策设计提出了具体的设想。在对我国行业二氧化碳排放特征的实证分析中,发现排放总量和涨幅最大的七个工业细分行业为石油加工、炼焦和核燃料加工业,黑色金属冶炼和压延加工业,化学原料和化学制品制造业,煤炭开采和洗选业,非金属矿物制造业,有色金属冶炼和压延加工业,电力、热力生产和供应业。结合经济新常态对行业的战略发展要求,本文将需要重点控制二氧化碳排放的工业细分行业调整为九个,加入造纸和纸制品业,纺织业;对我国区域二氧化碳排放特征的实证分析结果表明东北三省,西部地区,东部地区的河北、山东以及中部地区的山西二氧化碳排放强度较大,应作为重点控制对象。结合经济新常态对行业和区域的经济发展战略要求,按照各区域在环境改善方面“共同但有区别”的责任原则对碳税与碳排放权交易的协调应用进行协调设计,并辅以相应的配套政策以保证其顺利实施。本文的创新点有:(1)本文以经济新常态为时代背景,分析经济新常态对碳减排提出的新要求,并针对这些新要求对碳税与碳排放权交易在实现政府职能转变、产业结构向中高端水平转换、形成区域经济协调发展新格局以及强化以企业为主导的创新发展等经济新常态战略目标实现的意义进行挖掘,使得研究成果更具有时代性和现实指导意义。(2)本文突破了既往研究中只通过简单的规范性研究认为碳税与碳排放权交易应该分阶段或分部门结合使用的局限性,创新性的在行业和区域两个维度下对二者的协调应用进行研究。在行业维度上,运用对数平均加权的函数LMDI分解方法,通过对KAYA恒等式的适当变形进行二氧化碳排放因子效应、能源结构效应、能源强度效应、产业结构效应和产出效应分解。并将分解结果与我国新时期的区域经济发展战略与特征相结合,构建出既能充分发挥市场型碳减排工具的环境效应,又能发挥市场型碳减排工具对我国行业与区域发展的调节效应的碳税与碳排放权交易协调应用机制。(3)在碳税与碳排放权交易协调应用的政策设计中,利用碳税、补贴碳税的形式让东部地区和中部地区适当承担东北三省和西部地区的二氧化碳减排成本,利用补充碳税的形式对东北三省、西部地区以及东部地区和中部地区的二氧化碳排放大省进行重点减排控制。本文的不足之处与进一步的研究之处:(1)本文对于碳税与碳排放权交易协调应用的政策设计是基于行业和区域的宏观研究视角,由于碳税与碳排放权交易尚未在我国大范围实施,难以通过企业数据的实证分析对碳税与碳排放权交易的协调应用进行更加详细的微观层面设计。(2)本文试图对主要的市场型低碳工具碳税与碳排放权交易的协调应用进行设计,从而服务于经济新常态下行业和区域的经济发展战略要求。对于如何将市场型和非市场型的低碳工具综合运用,有待进一步深入研究。


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