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PPP模式对我国城镇化影响研究

孟巍  
【摘要】:城镇化是一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志,是人类从落后走向文明进步的必由之路。随着我国经济社会的不断发展,以及人民日益增长的美好生活需要,对全面、综合、高质量的推进城镇化建设提出了新的标准和要求。当前,我国城镇化正处于深入发展的关键时期,还有许多问题亟待解决,如农业转移人口市民化滞后,基本公共服务覆盖率偏低,产业结构不合理发展动力不足,城乡差距依然明显,城镇化建设缺乏特色,等等。如果不能妥善处理这些矛盾和问题,将严重制约我国新型城镇化建设的步伐。2014年3月,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,走中国特色新型城镇化道路,全面提高城镇化质量,鼓励社会资本参与城市公用设施、保障性住房、农村建设等方面的投资。2016年2月2日国务院发布的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)中提出,根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点,采取更具针对性的政府和社会资本合作模式,加快城市基础设施和公共服务设施建设。表明PPP模式是当前促进我国新型城镇化发展的重要方式。梳理PPP模式的发展历程可知,自上世纪七、八十年代新公共管理运动以来,PPP模式逐渐进入人们的视野。我国PPP模式经过二十多年的发展,自2013年进入爆发式增长阶段。然而,随着2017年下半年PPP项目库清理整顿运动的实施,PPP项目开始从“野蛮生长”向“规范发展”转变。随着PPP模式在城镇化建设中的应用越发广泛,学者们开始关注PPP模式的实施对我国城镇化的影响,但是既有研究通常以定性分析为主,缺乏准确的定量估计,无法形成可靠的经验证据。并且对城镇化的理解相对笼统,没有对人口流动、基础设施、公共服务、经济发展、城乡差异等方面进行区分,可能忽略PPP模式对不同维度城镇化发展的异质性影响。本文选择人口、公共服务和经济三个维度,考察PPP模式的实施对地区城镇化产生了怎样的作用,为PPP模式应用于我国城镇化建设提供理论依据,也为丰富我国新型城镇化理论和实践研究提供必要的补充。另外,当前对PPP模式影响我国城镇化的作用机理尚缺乏有针对性的研究,且PPP模式影响城镇化的作用路径较为复杂,其中地方政府财政支出是最关键的核心作用机制。因此,本文进一步考察了财政支出作用路径下PPP模式对城镇化的影响机理,为我国新型城镇化发展提供长久动力。本文按照提出问题-做出假设-实证检验-分析得出结论-给出建议的研究思路。首先,通过概念界定和文献整理评述,梳理和阐释了相关理论基础,树立本文的研究视角。然后对PPP模式影响城镇化、PPP模式影响地方政府财政支出以及财政支出作用路径下PPP模式对城镇化的影响机理进行分析,并提出研究假设。进一步实证估计PPP模式对人口、公共服务和经济三个城镇化维度的影响,检验财政支出作用路径下PPP模式对城镇化的影响机制。最后基于理论和实证研究,从完善PPP模式促进人口、公共服务、经济城镇化发展三个方面提出政策建议,为政府部门监督PPP模式的健康发展提供重要方向。本文的具体章节安排及主要研究结论如下:第一章:绪论。分析论文的研究背景,从理论和现实层面阐述论文的研究意义,对相关概念进行界定,概括全文的研究思路、研究方法及结构安排,并提出本文可能的创新之处。第二章:文献综述。从PPP模式与城镇化,PPP模式财政支出责任以及财政支出对城镇化的影响三个方面,对国内外相关研究成果进行梳理和综述,对文献当中可能存在的不足进行评述,确立本文的研究视角。第三章:理论基础。根据研究需要,对相关理论进行梳理和阐述,包括公共物品理论、财政支出理论和新公共管理理论,总结上述理论对本文的研究启示,为进一步定性和定量分析奠定理论支撑和研究依据。第四章:PPP模式对城镇化影响的理论分析和研究假设。对PPP模式影响我国城镇化及其作用机制进行分析,并提出研究假设,为下文实证检验奠定基础。首先,分析PPP模式对人口、公共服务和经济城镇化的影响发现:PPP模式能够缩短从农民迁入到完成市民化转变的时间,降低土地财政依赖,减少被动人口城镇化,统筹城乡协调发展,优化人口城镇化结构;缓解公共服务资金不足,提高供给水平,理顺供给结构,完善城镇管理体制机制;优化产业结构,提高生产要素资源配置效率,强化地区特色,推动产城融合。其次,分析PPP模式对地方政府财政支出的影响发现:PPP模式能够在一定程度上缓解财政支出压力,区域发展水平、PPP投资规模、项目平均周期以及示范项目数量能够强化PPP模式对地方政府财政支出的影响,对缓解财政支出压力的作用更加显著。第三,分析财政支出作用路径下PPP模式影响人口、公共服务和经济城镇化的机理发现:PPP模式的实施通过缓解地方政府财政支出压力,能够提高地区城镇化方面的投入规模,优化支出结构,形成收入反馈机制,鼓励和吸引农村人口向城市移动和聚集;提高地区公共服务的投入规模,促进公共服务供给质量和效率的提升;降低对私人投资的挤出,减少物质性资本支出,增加非物质性资本支出,降低经济性支出竞争程度,提高社会性支出竞争程度,促进财政支出效率的提升,产生经济乘数效应。第五章:PPP模式对城镇化影响的实证分析。在理论分析的基础上,采用2000-2016年中国地级市层面的数据,并通过财政部PPP中心项目管理库落地项目数据进行匹配,获得研究样本。以2013年我国大力推行PPP模式作为外生冲击,采用双重差分模型,估计了PPP模式对人口、公共服务和经济三个城镇化维度的影响,并对财政支出作用路径下PPP模式对人口、公共服务和经济城镇化的影响机制进行实证检验。得出以下结论:1.PPP模式对地方政府财政支出具有显著的负向影响,能够有效缓解地方政府的财政支出压力,基于倾向得分匹配的双重差分模型估计显示,PPP模式的实施使得城市财政支出占地区生产总值比重下降了0.517%。从动态效应来看,PPP模式对地方政府财政支出的负向影响存在逐年增强的趋势,表明PPP模式对地方政府财政支出压力的缓解作用会随着项目的逐步开展而越发凸显。区域发展水平、PPP投资规模、项目平均周期以及示范项目数量能够强化PPP模式对地方政府财政支出的影响效应,基于面板数据政策评估法的稳健性检验进一步说明了估计结果的可靠性。2.PPP模式对人口城镇化具有显著正向影响,实证结果显示,PPP模式的实施使得城市人口城镇化水平上升了0.458%。但这一结果没有呈现明显的年度趋势特征,PPP模式的实施对人口城镇化的影响存在一定的波动性。考察财政支出作用路径下PPP模式影响人口城镇化的估计结果显示,PPP模式实施后,通过缓解地方政府财政支出压力,对地区人口城镇化具有显著的正向影响。3.以教育作为公共服务替代变量的估计结果显示,PPP模式对教育投入规模的影响并不显著。PPP模式对地区教育服务效率具有显著的正向影响,基于三阶段超效率DEA模型测算教育服务效率进行实证估计发现,PPP模式的实施能够提高城市教育服务效率0.125单位。从动态效应来看,这一影响效果呈现逐年递增态势。考察财政支出作用路径下PPP模式影响公共服务城镇化效应的估计结果显示,PPP模式实施后,通过缓解地方政府财政支出压力,对地区教育服务效率具有显著的正向影响。4.PPP模式对经济城镇化具有显著的正向影响,基于贝叶斯模型平均法的估计结果显示,PPP模式实施后能够分别提高城市人均地区生产总值和生产总值增长率1.2847和0.0019单位,说明PPP模式的实施对地区经济城镇化的水平效应和增长效应均具有显著促进作用。并且从动态效应来看,PPP模式对两类经济城镇化指标的影响存在逐年递增的趋势。考察财政支出作用路径下PPP模式影响经济城镇化的估计结果显示,PPP模式实施后,通过缓解地方政府财政支出压力,能够产生显著的经济城镇化水平效应,但对经济城镇化的增长效应没有显著影响。第六章:政策建议。首先,基于完善PPP模式促进人口城镇化发展方面,设立专项PPP基金,加快落实农业转移人口市民化。完善PPP模式助力农村综合建设和城中村改造,理顺人口迁移机制。建立PPP城镇化项目需求表达机制,突出人的核心地位。其次,基于完善PPP模式促进公共服务城镇化发展方面,完善PPP预算管理制度,建立PPP转移支付制度,促进城乡和区域基本公共服务均等化发展。优化PPP项目设置,缓解城镇化建设中非基本公共服务财力困境。第三,基于完善PPP模式促进经济城镇化发展方面,完善顶层设计,明确政府责任,试点先行,促进城市经济综合式发展。优化社会资本选择机制,突出小镇特色发展的整体规划能力,完善运营监管和金融环境支持,促进小镇经济特色式发展。完善PPP模式农业社会服务体系的制度建设,规范操作流程,提高职能部门人员的专业能力,促进农村经济跨越式发展。健全国外社会资本参与PPP城镇化项目的法律法规体系,适当扩大扶持力度和政策优惠,促进城镇经济开放式发展。本文的主要创新点包括:1.当前针对PPP模式影响城镇化发展的研究主要为定性研究,本文选择2001-2016年我国地级市数据,通过财政部PPP中心项目管理库数据进行匹配,获得研究样本。以2013年我国大力推行PPP模式作为外生冲击,实证估计了PPP模式的实施对人口、公共服务、经济三个城镇化维度的影响,并对财政支出作用路径下PPP模式对我国城镇化的影响机制进行检验,为PPP模式与城镇化方面的理论研究和政策制定提供经验支持。2.在具体实证分析过程中,采用基于倾向得分匹配的双重差分法,估计PPP模式对人口城镇化的影响,从而控制不可观测但不随时间变动的组间差异产生的偏误。基于三阶段超效率DEA模型测算样本城市教育服务效率,能够剔除外部环境和随机扰动的影响。采用贝叶斯模型平均法,对PPP模式影响经济城镇化及其作用机制进行实证检验,能够把各模型的结果综合起来,发挥各自的优势,使得估计结果更为准确。3.针对完善PPP模式促进城镇化发展提出政策建议。设立专项PPP基金,发挥PPP模式缩小城乡差距的作用,建立PPP城镇化项目需求表达机制;健全PPP模式促进基本公共服务均等化的配套机制,优化PPP项目设置,缓解城镇化建设中非基本公共服务财力困境,建立城镇化PPP模式公共服务绩效评价制度;探索PPP模式城市群建设,推动PPP与小城镇开发深度融合,助力PPP对接农业社会化服务体系,优化国外资本参与PPP的制度环境。


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