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中国地方政府筹资模式转变的机制与效应研究

曹婧  
【摘要】:财政是国家治理的基础和重要支柱,政府各项职能得以顺利履行、国家治理相关活动得以顺畅运行,离不开规范、高效和可持续的公共资金筹措。地方政府筹资模式是研究如何加快建立现代财税体制、增强中长期财政稳定性和可持续性、推动政府职能转变、支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要视角。在现行分税制背景下,以税收收入为核心的传统筹资模式难以为地方政府提供充足的资金来源,非税收入快速增长,土地财政、地方政府债务等多种筹资工具层出不穷。已有研究主要关注地方政府单一融资决策的影响因素及其经济效应,而对地方政府筹资模式偏离税收、转向其他融资渠道的制度成因与社会效应认识不足。因此,本文基于地方政府筹资模式动态调整这一典型事实,回顾并系统梳理新中国成立以来地方政府筹资模式的演变历程和制度变迁,从财政、金融、政治管理体制等方面探究地方政府筹资模式转变的内在机制,并基于宏观和微观双重视角客观评估地方政府筹资模式转变的经济社会效应,从而提出优化地方政府筹资模式的路径选择。首先,本文对地方政府筹资进行概念界定和方式介绍,包括财政融资、资产融资、债务融资和权益融资四大类;之后系统梳理新中国成立以来地方政府筹资模式的转变过程与制度变迁,主要分为计划经济时期(1949—1979年)、财政包干时期(1980—1993年)、土地财政繁荣期(1994—2007年)、城投债井喷期(2008—2014年)、举债融资规范期(2015年—至今)五个阶段,总结地方政府筹资模式的演变规律和制度导向;并从融资规模、结构、规范性和可持续性等方面提炼地方政府筹资模式的现存问题,为下文分析地方政府筹资模式转变的内在机制及其经济社会效应打下基础。其次,本文基于1999—2017年地级市财政经济统计数据和地方政府官员信息,从财税体制改革造成的地方财政压力、官员晋升锦标赛模式内含的政治晋升激励、经济社会发展绩效考核带来的地区发展压力等三方面,探究地方政府筹资模式转变的内在机制及其区域异质性。研究发现:地方政府非税收入具有“吃饭财政”特征,尤其当非税收入管理薄弱或地方政府行政成本高时,财政压力加大显著提高了非税收入占税收收入的比重。地方政府土地融资具有“土地财政”和“土地引资”的双重动机,一方面,地方政府热衷于通过招拍挂方式高价出让商住用地获取巨额土地出让收入,减轻地方财政压力;另一方面,受晋升激励和发展压力影响,地方政府倾向于通过协议方式低价出让工业用地,进而招商引资发展辖区经济。尤其在土地出让成本低的地区,财政压力、晋升激励和发展压力对土地出让收入占税收收入比重的正向影响更为明显。地方政府债务融资具有“发展型财政”特征,2008年之前,地方政府债务融资表现为被动负债,举债融资是出于财政压力的无奈之举;2008年之后,地方政府开始主动债务融资,晋升激励和发展压力是地方公共债务规模扩张的主因。尤其在隐性金融分权创造的弱融资约束环境下,晋升激励和发展压力对地方公共债务占税收收入比重的正向影响更为明显。通过双重差分法和断点回归估计缓解计量模型内生性偏误后,上述结论依然稳健。再次,本文从宏观和微观两个维度出发,考察地方政府筹资模式转变的经济效应。在宏观层面,本文基于1999—2016年地级市财政经济统计数据,使用广义矩估计法实证检验地方政府筹资模式转变对宏观经济波动的影响及其作用机制。研究发现:地方政府非税收入、土地出让和债务融资均会加剧地区经济波动,且这种影响具有持续性。异质性分析表明,地方政府土地出让和债务融资对经济波动的影响存在官员换届效应,土地出让价格波动会加强地方政府土地出让和债务融资对经济波动的影响,而金融发展水平提高有助于平抑地方政府出让土地和举债融资对经济波动的冲击。进一步的机制分析发现,地方政府非税收入通过减弱税收自动稳定器功能作用于经济波动,土地出让通过投资波动和房价波动从而加大经济不稳定,债务融资通过放大投资波动进而加剧经济波动。在微观层面,鉴于企业生产效率是衡量经济发展质量的重要指标,本文基于2007—2015年全国税收调查数据,综合使用OP法、LP法和ACF法估算企业全要素生产率(TFP),实证检验地方政府筹资模式转变对辖区内企业TFP的影响,并构建中介效应模型,从企业税负、生产成本、投融资行为等视角探究这一影响的传导渠道。研究发现:地方政府非税收入对企业TFP提高具有微弱的促进作用,而土地出让和债务融资对企业TFP提升起到较强的抑制作用。异质性分析表明,对于非国有企业和中小企业而言,非税收入增长对其TFP的促进作用更明显,土地出让收入和地方公共债务扩张对其TFP的负向影响更大。进一步的机制分析发现,地方政府非税收入主要通过降低企业税负这一渠道促进企业TFP提高,土地出让主要通过提高企业生产用房成本这一渠道抑制企业TFP增长,债务融资通过提高企业税负、减少企业信贷资源、抑制企业固定资产投资,进而阻碍企业TFP的提升。然后,本文从宏观和微观两个维度出发,基于环境治理的视角考察地方政府筹资模式转变的社会效应。本文分别使用2003—2017年地区工业污染排放数据、2013—2015年全国税收调查数据中的企业排污指标匹配地级市财政经济统计数据,实证检验地方政府筹资模式转变对地区环境污染和辖区内企业排污的影响,并采用中介效应模型进行传导机制检验。地级市层面的经验证据表明:地方政府非税收入对地区环境污染无显著影响,而土地出让和债务融资显著提高了地区工业废水和工业二氧化硫排放量,采用工具变量方法估计也支持这一结论。异质性分析表明,在中央政府环境规制较弱和经济增长赶超压力较大的地区,地方政府土地出让和举债融资与地区环境污染的正向关联更明显。进一步的机制分析发现,土地出让和债务融资通过降低环境治理投资、扩大工业用地出让规模和降低工业用地出让价格等渠道加剧地区环境污染。企业层面的经验证据也支持上述结论。地方政府非税收入与企业排污无显著关联,而土地出让和债务融资刺激辖区内企业增大排污。异质性分析表明,在中央政府环境规制较弱和地方政府官员晋升激励较强的地区,地方政府土地出让和举债融资与企业排污的正向关联更明显。此外,土地出让和债务融资对高污染行业企业排污的正向影响更大。进一步的机制分析发现,土地引资竞争是土地出让收入和地方公共债务扩张引致企业增加排污的重要传导渠道,表现为企业用地成本下降和土地购置增多。最后,基于以上研究结论,本文提出如下政策建议:一是加快建立新型央地财政关系以减轻地方财政压力,完善领导干部考核评价机制并引导地方政府官员树立正确政绩观,大力推进区域经济协调发展,以期破除筹资模式优化的体制机制障碍。二是从健全地方税体系和提高税收征管效能两方面入手提升地方政府税收融资能力。三是加强地方政府非税收入管理,有效控制地方行政管理支出从而降低非税收入占比。四是合理调整土地出让收益城乡分配机制,以房地产税为抓手推动土地财政转型。五是规范地方政府举债融资机制,积极稳妥化解存量隐性债务,加快融资平台公司市场化转型。六是依托多层次资本市场体系拓宽地方政府筹资渠道,发挥财政资金引导作用撬动金融资金和社会资本,构建“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效、风险可控”的融资体系。


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