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我国地方人大预算监督法律问题研究

严文斌  
【摘要】:预算监督对于建立现代财政制度,实施公共预算,调节国民收入分配,实现社会经济活动目标具有重要意义。中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》表明,预算监督对于推动社会主要矛盾的解决、贯彻落实国家重大决策、实施宏观调控并构建更加完善的要素市场化配置体制机制都具有重要作用。《宪法》和《预算法》等法律为全国各级人民代表大会及其常务委员会实施预算监督提供了法律依据,在国家层面基本确立了我国的人大预算法律体系。地方各级人民政府以此为据,制定了相应的地方性法规和办法来确保预算监督的具体化。但由于不能及时跟进最新的预算实践,从而背离了制定初衷,流于形式。在此背景下,《预算法》在修订中针对预算监督问题进行了相应的完善,以期从国家法律层面进一步补足预算监督的缺漏,完善监督内容,丰富监督主体。但实际上仅能对地方人大预算监督起到概括指导作用,对于地方人大预算监督的实际运行仍显规范供给不足。基于此,本文从预算监督的理论构建出发,将预算监督的内容进行拆解分析,指出各个具体内容的问题所在并构建相应的完善方案,以期能够推动地方人大预算监督落到实处,为构建我国现代预算监督体系提供地方经验。地方人大预算监督有效实现就是地方财政资金有效配置,在政府职能转变中推动我国财政体制改革,实现政府对经济的宏观指导。现行法律法规既是预算监督的依据,又是预算监督权力行使的来源,而地方人大预算监督的运行实践又能为预算监督的范围提供指引。按照预算改革部署要求和相关法律规定,地方人大预算监督包括四个方面主要内容:重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付和地方性政府债务。重点支出和重大投资项目是地方预算的重中之重,其难点在于究竟应当如何界定其范围,并且传统的监督路径明显滞后。地方人大部门预算监督的制度建设和实践发展情况存在着较大的地区差异性,对中央政策的落实程度参差不齐,监督能力与监督权力不匹配。地方人大预算监督中的财政转移支付在诸多环节面临监督真空,政治因素、人为因素在财政转移支付的设计、实施、监督、评估中通常有着较大的影响力。地方政府性债务作为当前的突出问题,其内在的不足主要集中于违规担保、隐性债务、公平竞争审查缺位,地方政府性债务监督无法获取真实有效的信息,监督的内容和范围模糊,监督流于形式,尤其是在地方政府发债合法化的背景下,无法做到有效监督。重新审视重点支出与重大投资项目的预算监督模式,在保持现行行政型审计既有优势基础上,将预算审计职能独立出来划归人大,在各级人大内设立新的预算审计机构,从而实现我国“两重”预算审计模式由行政型主导到立法型主导的过渡;在实践运行层面,行政机关有权参与“两重”预算执行监督的全过程,包括前期报告、中期审计以及事后整改,审计机关通过行使审计权来实现事中监督;权力机关发挥在审计结果机制中的积极作用,构建审计结果的内部协调机制,例如审计结果挂钩和定期通报机制等。部门预算监督应当重点着眼于监督主体对预算的深入了解程度、监督主体据以影响和干预预算内容的实际权力、部门违规预算行为的处理机制。拓展人大部门预算编制知情权,确保监督主体能够准确发现其中存在的与区域经济社会发展的不协调之处;引入并制度化地方人大部门预算修正权;构建部门预算违规行为的规制与惩戒机制,树立预算行为部门的合规履职意识。财政转移支付监督完善既要专注于财政转移支付制度设计的改良,也要兼顾监督执行的现实困难。树立“审计服务人大”的监督理念,明确审计机关对监督工作的介入领域和审计重点、标准;建立地方人大主导下的专项转移支付定期评估和退出机制,加强对地方政府专项转移支付资金使用的监督;强化转移支付资金预算执行动态监督管理,实施动态对账工作制度以及对财政转移支付进行公平竞争审查,促进财政转移支付资金的使用提质增效。地方政府性债务的监督困难,则需要从时间上和空间上打破地方人大监督的局限性,配套有效机制,全过程、多角度为地方人大监督提供抓手。建立地方政府性债务向人大定期和重点报告制度;通过软法的制定来填补专门法律空白;建立政府性债务风险应急处理机制,对地方政府性债务进行公平竞争审查,建立债务问题倒查和终身责任追究机制,让监督更有力度。地方一般公共预算监督主要是完善立法和具体实施制度。预算监督权力的实施离不开具体法律条文的支撑,完善行为制度、主体制度、程序制度和责任制度;在具体实施制度完善方面,推进预算联网监管,进行公平竞争审查,完善预算绩效管理体制,以及构建突发紧急事件预算法治化监督体系,提高监督的科学性和合理性。


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