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论物权法视野下的水资源法律保护

蔡永民  
【摘要】: 水是生命之源,也是社会发展的不竭动力。然而,当历史的进程发展到高度城市化的今天,水资源却面临着这样一种严峻的形势:江河污染、淡水紧缺、生态环境恶化、水土流失严重、全球有50%的水资源遭到不同程度的污染;世界上有80个国家,占全世界总人口40%的人面临着用水短缺的问题;有1.1亿人喝不到清洁的水;每年有310万人死于因饮水不洁而引发的疾病。我国是一个水资源稀缺的国家,水资源总量约占世界径流资源总量的6%,用水量却占世界年取水量12%,人均水资源占有量仅为世界人均占有量的1/4,排名百位之后。近年来发生的诸如黄淮断流、巢湖太湖污染等环境事件又进一步加深了我国的水资源危机,加强水资源的法律保护刻不容缓。 水资源作为一项极其重要的自然资源因其稀缺性和公共性而列入公法调整的范围,在我国长期受到国家公权力的支配,关注水资源的资源价值即自然属性,忽视水资源的财产价值即社会属性,强调水资源的公法规制,忽视私法对水资源的微观设计,强调水资源的所有权,忽视水资源用益物权,强调国家对水资源的直接支配,忽视水资源的市场配置,水资源存在的问题不仅没有得到缓解反而随着社会经济的发展暴露出越来越多的问题,使得亚里士多德笔下的“公地悲剧”在当代一次次的重演。究其原因就是对水资源财产属性的否定。水资源作为财产有其价值和使用价值,公法调整的同时并不排斥私法尤其是民法(物权法)的调整。水资源的私法调整恰恰能够弥补公法调整的缺陷和空白,实现资源的优化配置。 科学分析水资源的含义、价值、特性及我国存在的问题,在认识水资源自然属性的同时加深对水资源社会属性即财产属性的认识,进而探讨水资源保护物权介入的可行性和物权对水资源保护的激励功能,设计适合我国实际情况的水资源物权制度。在一个健全的法律制度中,合法的财产权利将使权利人对其财产利益产生合理的期待。如果缺乏完备的物权制度,不能形成一整套对财产予以确认和保护的完整规则,则财产权利的实现和利益的享有都是不确定的,从而也就不会形成合理的利益期待,也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和产业的动力。这样,人们创造财富的动力就不会得到充分的释放,社会财富当然也会难以增长。所以,从一定意义上来说,完善物权制度与财产的创造息息相关,而财富的产生必须有赖于资源合理使用。法律本身是一个意识存在,并不能直接创造社会物质财富,但可以通过确认和保护财产来鼓励财富的创造和保护。通过法律的制度构建来明确资源的所有及使用的途径,从而区分所有、定分止争。而法律的这一功能主要是通过物权制度实现的。 水资源所有权是水资源物权的基础性物权,是水资源其它权利之源。我国宪法、民法通则、水法、物权法都对水资源所有权作了规定,突出国家作为水资源所有权主体的唯一性和水资源所有权的公法属性。要将水资源真正纳入物权法的调整范围,须对这些宣示性的规定作更细致的物权制度设计。完成水资源所有权私权属性的回归是水资源物权所有权制度设计的前提。界定水资源所有权,明确水资源所有权的主体、客体及内容,分析我国水资源所有权存在的问题和制度设计的不足,提出打破我国水资源国家所有权的传统模式,主张赋予农村集体组织和法人有限的水资源所有权,使我国的水资源所有权多元化,从而奠定我国水资源市场形成的基础。 水资源用益物权是水资源市场交易的主要对象。各国物权立法正在由以所有权为中心向以利用权为中心转变。在强调水资源所有权的同时,重视以实现对水资源的使用和收益为目的而设立的用益物权。而如何确定用益物权,是我国水资源保护制度立法的一个大问题。随着市场经济在我国的建立,水资源的价值与使用价值亦相对分离,国家作为所有人不丧失对水资源的所有权,而通过非所有人对水资源的直接利用,实现所有权的收益权利,摒弃以往重归属轻利用的陈旧的水资源保护观念,在立法上水资源用益物权应首先确立水资源用益物权的初始分配制度,即水资源用益物权的取得制度,开放水资源用益物权市场,明确各用益物权的内涵,完善水资源用益物权变动制度,确立水资源所有权严格控制,水资源用益物权市场配置的理念。 在水资源责任构成理论上,水资源环境侵权理论,即特殊水资源侵权理论虽有待完善,但已基本确立,反映了建设生态文明的迫切要求。水资源侵权的一般责任理论因为对水资源财产属性认识的不足和相关物权立法的空白,或者因为水资源的特殊性和敏感性,一度曾经出现用特殊侵权理论取代一般侵权理论的情况,或者将二者混为一谈,这不仅造成了理论上的混乱,而且事与愿违,也不利于对水资源的保护。因此,完善水资源一般侵权理论,区分一般侵权与水资源特殊侵权责任,二者相辅相成,共同构成我国的水资源侵权的民事责任理论体系。 水资源因其自身的特殊性,其开发、利用和保护都是一个极其复杂的系统工程,水资源的配置、开发和利用必须综合考虑资源、环境和经济的协调发展,才能使水资源的生态、经济和社会效益达到高度的统一,只有充分发挥政府和市场两只手的作用,才能在保护水资源安全的前提下,实现水资源利用效率的最大化。


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