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外资安全审查制度比较研究及对我国的借鉴意义

田昕清  
【摘要】:外资安全审查制度是在全球经济一体化的基础上发展起来的。世界经济持续低迷导致影响世界经济稳定发展的不确定性因素逐渐增多,该制度被越来越多的国家所采纳,成为维护国家利益或国家安全的重要制度屏障。从联合国贸发会近年来发布的《全球投资报告》可以看出,近年来全球经济体复苏艰难,国际投资流量持续下滑。这种情况的出现一方面是受到金融危机的影响,各国对外投资热情有所下降;另一方面则是各国外资政策,特别是外资安全审查制度的不断趋紧使得外国投资者的投资预期和稳定性大大降低,在某种程度上阻碍了国际资本自由流动。根据2018年7月4日OECD发布的20国集团第19次会议报告:“2017-2018年,越来越多国家开始关注国际投资中的国家安全,其覆盖领域已从关键基础设施扩大至高新技术、知识产权等其他方面。”因此,在多边贸易体制日渐式微、贸易保护主义不断抬头的大背景下,外资安全审查制度极易跳出现有国际法框架,成为隐形投资壁垒,威胁全球资本流动自由化。研究外资安全审查制度并对其进行比较分析,不仅能够更加深入地了解各国如何平衡国家安全与利用外资的关系,同时能够为我国进行制度升级提供新思路。鉴此,本论文希望通过对全球范围内设立外资安全制度的重点国家进行研究,梳理研究对象国国家安全观的演变,阐述外资政策的发展历程,并对其已经设立的外资安全审查制度进行深入剖析,从审查主体、审查法律体系、审查对象、审查程序等几大实施要件进行比较,从而为我国外资安全审查制度提供升级参考路径。本研究共分为七章,以“理论基础+国别研究”的框架模式依次展开。第一章阐述了外资安全审查制度的理论基础——国家安全理论、国家主权理论和国际法治理论。国家安全理论是外资安全审查制度产生的基础,随着科技进步及全球经济政治局势不断演变,各国对国家安全的认知不断变化,使得经济安全愈加重要,绝大部分国家的外资安全审查制度正是在此基础上逐渐演变而来的。国家主权理论是外资安全审查制度合法性的理论依据。《威斯特伐利亚和约》签署后,国家主权平等原则逐渐成为国际社会共识,而外资安全审查制度的设立前提即为维护国家主权完整,防止外国势力借助资本的力量进行主权安全渗透。国际法治理论是近年来在国际法领域产生的新型理论,其重要观点即国际社会应遵循“良法”和“善治”,如何在保护和促进国际投资的同时维护国家安全,是外资安全审查制度需要始终研究的命题,也是国际法治理论的题中应有之义。第二章阐述了外资安全审查制度的内涵、外延及发展历程。纵观外资安全审查制度的全球发展现状,其内涵及外延虽然可以大致敲定,但由于涉及敏感的国家安全问题,具体核心范围仍由各主权国家自行决定,而对此,大部分国家仍然采取“模糊策略”,最大限度维护国家利益。但是,不可否认,就外资安全审查制度本身来讲,“国家安全”、“外资”以及“外国投资者”的界定都可视为制度重要内核,是左右该制度发展方向的重要概念。与此同时,由于外资安全审查制度的经济属性,其外延也与经济成长阶段和产业政策息息相关。大多数国家都是在经济起飞阶段开始引入外资安全审查制度,由碎片化发展逐渐过渡至系统化发展。随着设立外资安全审查制度国家的不断增多,未来该制度有望纳入国际经济协定,通过“善治”来调和促进国际投资和维护国家安全之间的关系。第三章至第六章分别对不同地区主要国家的外资安全审查制度进行研究分析。其中第三章阐述了美洲主要国家的外资安全审查制度。相对于经济发达的北美洲,南美洲各国目前尚未设立外资安全审查制度,或者说仍处于制度酝酿阶段,因此作者主要分析了美国的外资安全审查制度和加拿大的外资安全审查制度。美国外资安全审查制度可追溯至一战时期,因此具有较为深厚的历史积淀,相对于其他国家,美国具有一整套完整的制度体系和运行机制,但近年来美国经济下滑导致其不断下调审查门槛,大大增加了外国投资者对美投资的不确定性,政治性不断凸显。与美国相比,加拿大的外资安全审查制度产生时间较晚,且产生的重要原因即为发展国内经济导致的外资比例过高。加拿大的外资安全审查制度分为“净利益审查”和“国家安全审查”,这种审查模式能够覆盖外国对加开展的各类投资,依据GDP而定的审查标准也使得其政府能够更好把握外资对加产生的实际利益。第四章重点阐述了欧洲主要国家的外资安全审查制度。欧洲的外资安全审查制度较为特殊,实行欧盟层面《统一外资安全审查框架建议》和各成员国外资安全审查制度的“双规机制”。目前,已经有超过一半的成员国设立外资安全审查制度。但是,由于篇幅原因,笔者仅对德国、法国、英国、俄罗斯的外资安全审查制度进行了较深入剖析。需要说明的是,由于目前英国仍未与欧盟达成正式脱欧协议,因此仍将英国视为欧盟成员国之一。而俄罗斯虽然横跨亚欧大陆,但因主要城市位于欧洲,因此也将其视为欧洲国家。第五章重点阐述了亚洲主要国家的外资安全审查制度。在亚洲国家中,正式设立外资安全审查制度的国家只有日本、中国和印度。与日本比较而言,中国和印度的制度发展史相对较短,都是在不断扩大对外开放的基础上逐渐发展起来的,还有较大完善空间。而日本外资安全审查制度虽然较为成熟,但其投资壁垒特性明显,将会对全球范围内该制度的发展趋势产生不良影响。第六章重点阐述了澳大利亚的外资安全审查制度。作为英联邦成员,澳大利亚的经济发展始终较为平稳,但与加拿大相似,长期依靠土地及资源的经济发展模式导致其外资比例过高。在亚太经济发展迅猛的势头下,地缘上偏向于亚洲的澳大利亚开始加大外资规制力度,设立了外资安全审查制度。澳大利亚的外资安全审查制度可分为标准创设阶段和制度修订阶段,目前已经形成了以“外国投资审查委员会”为主体的外资审查架构,对达到一定标准的外国投资进行普通审查,并对敏感领域的外国投资进行国家安全审查。第七章重点对外资安全审查制度进行纵向比较,分别从审查主体、审查范围、审查程序几个方面进行,以期清晰呈现各国制度优劣,从而找出中国外资安全审查制度中存在的短板以及未来升级路径。


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