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治理理论视角下的乡镇政府职能研究

柳春慈  
【摘要】: 乡镇政府作为处于我国政府体系的最低层次的基层政府,直接面向社会基层,具体负责贯彻落实党和国家的各项方针政策,同时,负责将广大人民群众的需求和愿望传输给国家政府。因此,乡镇政府是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带,起着承上启下的作用,在中国行政体系中占据着极其重要的地位,在乡村经济和政治生活中扮演着重要的角色。乡镇政府职能发挥优劣,不仅关系到农村经济与社会的持续发展,而且关系到农村能否实现社会稳定。 2005年10月,党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设。”而且,我国自2006年开始,在全国范围内实行免征农业税,这标志着“以农养政”时代即将成为历史。经济基础决定上层建筑,农村税费改革必然会直接触动我国农村基层政治体制的变革。另外,随着村民自治工作的逐步深入开展,村民民主意识和民主能力得到了提高。那么在新的形势下,乡镇政府将何处去,乡镇政府的职能如何界定,乡镇政权体制改革的可行性路径是什么等等,成为理论界和实践界共同关注的热点问题,值得深入研究。 治理理论,作为自20世纪90年代在全世界范围迅速兴起的政治学和行政学先进理论,对我国乡镇政府职能转变具有重要的借鉴价值和参考意义。作为善治的治理从本质上说就是使公共事务所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程,其最大的特点在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。治理和善治理论将私人部门的管理理念和公共部门的管理观念相融合,既强调公共部门的公共服务使命,又重视私人部门的效率目标追求;不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门,而且重视社会组织的发展,强调非市场力量的凝聚。治理理论关注社会合意性、倡导民主价值、致力于国家与社会关系的调适,强调政府不仅仅是“市场式的政府”,而应该是“社会共同治理”型的政府。治理和善治理论既强调服务效能的提高,也重视服务行为的公正性,即表现出了对管理主义和民主理念的双重关注。因此,本文试图以治理和善治理论为指导,以实现政府善治为目标,对乡镇政府的职能进行研究,从乡镇政府职能定位、履行与保障三个方面对其进行讨论,进而有效规范乡镇政府行为、提高乡镇政府行政能力,最终促进社会主义新农村建设的顺利推进。 本文内容包括导论、结语和正文七章共九个部分。导论部分,主要阐述了本文的研究意义,对研究现状和相关文献进行了评析,简要说明研究方法、各章安排,简单介绍了本文的几个主要概念。 第一章,主要考察了乡镇政府职能的现状。我国现阶段乡镇政府职能存在很多问题,如乡镇政府职能的法律规定不够具体;乡镇政府职能范围广、有效服务少;乡镇政府职责任务重、权力资源小;乡镇政府履行职能往往是对上服务与对下服务不统一,等等。这些问题的存在主要是由以下一些因素造成的,相关法律规定过于泛化、赶超型的现代化战略、集权型的财政体制、机构和岗位设置落后、干部队伍素质偏低等等。这是乡镇政府职能转变的现实基础。 第二章,重点剖析了乡镇政府职能转变的背景,面临的机遇和挑战。它包括党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村、农村税费改革特别是自2006年开始全面取消农业税的政策以及在中国践行多年的村民自治等三个方面对乡镇政府职能转变带来的各种机遇和挑战。只有在全面了解和认识乡镇政府职能转变所面临的机遇和挑战,才能使我们的乡镇政府职能转变目标明确,有的放矢。 第三章,全面阐述了用以指导乡镇政府职能转变的先进科学理论——治理理论,治理理论追求的目标是善治状态——同时关注民主价值和效能价值。乡镇政府职能转变的目标最终是为了实现乡镇政府的善治。因此,作为善治的治理强化了乡镇政府职能定位必须保持政治职能和服务职能的平衡性,强调了乡镇政府政治职能实现方式的民主性,突出了乡镇政府服务职能实现的竞争性以及强调了乡镇政府职能实现需要整体改进的综合性特征。治理理论从乡镇政府职能内容定位、实现方式和相关保障三个方面指出了乡镇政府职能转变的基本思路。 第四章到第七章,是本文的研究重点、理论落脚点和实践价值之所在。在前面的纵向历史考察、现实问题确认和充分理论铺垫的基础上,第四章具体分析了乡镇政府职能定位需要实现乡镇政府政治角色和服务角色的平衡,区分公共物品的“生产”与“提供”是保持角色平衡的重要途径,进而在综合国外基层政府职能定位经验和我国农村社会的公共需求的基础上,概括出了我国乡镇政府在政治角色的职能定位是维护民主权利,在服务角色方面的职能定位是提供最优农村公共产品。治理理论对于民主价值和效能价值的同时关注,强化了我国乡镇政府既要维护农民民主权利,又要供给农村公共产品,二者不可偏废。 第五章,重点强调了我国乡镇政府的政治角色实现主要体现在维护农民民主权利上。治理理论中的民主理念,更多地被理解为是在宪政制度的基础上,依靠发达公民社会和丰富的社会资本,依靠人民自治的共同体,获得参与公共事务管理的权利,并实际地参与公共事务决策和管理的过程。因此,我国乡镇政府的建设当然要以民主政府为目标,理应维护农民民主权利。在乡镇一级构建多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道,使之有足够的政治权力参与到乡政的选举、决策、管理和监督等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。具体表现为:培育和发展农村社会民间组织、发展完善村民自治工作、改革乡镇领导干部选拔任用方式、促进和完善乡镇政务公开以及加强乡镇人民代表大会制度建设等等方面。 第六章,重点强调了我国乡镇政府的服务角色主要表现在为农民提供最优农村公共产品上。乡镇政府作为直接服务于农民群众的一级政府,为了更好地服务农村、农业和农民,必须提供最优农村公共产品,包括从关系农民生存权利的最基本公共产品到具有完全外溢性的公共产品。治理理论制度创新最为关键的一环就是对公共物品提供和生产的区分。政府掌舵而不划桨,政府授权而不必躬亲。政府职能转变中的一项主要内容就是改变政府的传统做事方式,从而实现更高效的公共服务和公共产品。乡镇政府在实现其供给农村公共产品的过程中,应该借鉴治理理论中多元化的理念,突出乡镇政府职能实现的竞争性。在公共产品供应过程中,特别是生产过程,一定要引入竞争机制,以保证农村公共产品的高效最优供给。 第七章,重点强调了乡镇政府职能顺利实现转变需要的保障因素的建设。我国的乡镇政府职能转变发生在“市场化”经济体制改革和“民主化"政治体制改革的整个过程中,牵涉到了多方面的影响因素,既包括行政系统内部因素,也包括行政系统外部因素。因此,推进乡镇政府职能转变不是一个简单的、单方面的行动,而是一个“牵一发而动全身”的错综复杂的系统改革。治理理论告诉我们,乡镇政府职能的转变决不仅仅是乡镇政府自身的事情,它还取决于政府间的横向和纵向关系,也取决于政府和各种社会民间组织、私人、企业的关系。只有把乡镇政府放到与其周边相关的复杂关系网络中,乡镇政府职能转变才能最终得到落实。因此,为了确保乡镇政府职能转变得以顺利实现,我们必须进行许多相关因素的综合改革。本文主要从尽量缩小县对乡镇的行政性支配力量、尽力加强乡镇政府自身的整体改进、积极拓展村对乡镇的民主性调试力量等三方面讨论相关保障因素的建设。 最后结语部分,是对全文的一个简要概括,提出了本文的主要结论、创新点和继续研究的方向。


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