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我国政府债券法律制度研究

向东  
【摘要】: 建立集中监管、统一互联的政府债券市场是完善我国社会主义市场经济体制,推进资本市场改革开放和稳定发展的重要内容。本文从我国政府债券市场发展的实际出发,通过全面比较和分析国际证券市场特别是发达国家政府债券立法和监管模式,借鉴和吸收国际成功经验,着眼于制度创新,提出具有中国特色的政府债券立法构想,并采取创立、完善、协调、衔接等方式,从中央政府债券法律制度、地方政府债券法律制度、国际主权债券法律制度三个方面,力主加快建立和完善我国政府债券法律制度,推动我国债券市场改革和发展,促进经济社会又好又快发展。 政府债券理论是指导政府债券发行和研究政府债券法律问题的理论基石。亚当·斯密等古典学派的经济学家们并不完全反对发行政府债券,但是反对政府举债的观点仍占据了绝对主导地位。现代主流经济学派肯定政府债券对经济社会发展的重要作用,特别是凯因斯的政府债券理论被世界大多政府当局所采用。詹姆斯·布坎南等当代经济学派的经济学家对凯因斯政府债券理论或置疑或抨击,在某种程度上也影响了一些国家发行政府债券。新中国诞生后,由于我国经济学家对马克思政府债券理论存在误读,政府举债被当成了资本主义的特有产物。实行改革开放以来,旧的传统债券观念逐渐被符合时代潮流的正确观念所取代,我国债券市场的发展开始逐步走上正轨。我国政府债券市场尽管获得了一定发展,但是与发达国家相比,在发行、流通、公开市场业务和监管上还存在较多不足。尤其是我国政府债券法律存在着滞后、零散、缺乏协调、缺乏前瞻等缺陷。 国际上政府债券立法各具特色,又有一些共同特征,反映出政府债券市场发展的共同规律,可以为我国政府债券立法所借鉴。国际上具有代表性的监管模式有:美国的政府集中管理型模式、英国传统的以自律管理为主模式、日本和德国的复合型管理模式。各国监管体制的形成是其社会制度变迁的结果,监管体制具有各自的优缺点,随着经济发展,各国证券监管体制呈现趋同发展趋势。我们有必要结合国情实际,积极借鉴别国成功经验,加快建立政府集中监管下的自律型政府债券监管体制。 我国理论界和实务界一致认为政府债券亟需立法,而在立法模式上既有共识,也有分歧,主要体现在是分类立法、渐进立法,还是统一立法模式的争鸣上。本文认为,着眼于建立一个统一、开放、竞争有序的政府债券市场体系,首先应该制定一部《政府债券法》,把所有政府债券纳入一部法律中加以规范。这是构建具有中国特色政府债券法律的基本思路。政府债券法律的性质是行为法和强制法、程序法和实体法的统一。我国政府债券立法必须遵循前瞻性、协调性、开放性和操作性等原则。政府债券发行制度、政府债券流通制度、政府债券服务制度以及政府债券监管制度构成了我国政府债券立法的主要框架。 以中央政府债券的概念来代替传统的国债提法是本文的创新之一。我国需要从中央政府债券发行法律制度、交易法律制度、监管及风险控制法律制度三个方面来完善中央政府债券法律制度。中央政府债券发行法律制度包括对中央政府举债规模、信用评级机构、举债资金投向和使用效益等方面的法律规范。中央政府债券市场交易法律制度需要从对转让和流通的法律规范、对做市商制度的法律规范、对场内和场外交易的法律规范、对债券衍生产品交易的法律规范等几个方面来构建。在市场经济条件下,需要以法律规范的形式将中央政府债券风险防范的规则和措施固定下来,形成具有操作性的制度和法规。 我国现行《预算法》不允许地方政府发行债券有特定的时代背景,突破地方政府发债的樊篱,是我国债券市场发展和法制建设的重要方面。从我国国情出发,在赋予地方发行政府债券的权力时,必须规定由中央政府核准后方可发债。这是当前我国地方政府发行债券现实可行的路径选择。我国地方政府债券法律制度包括发行、流通、监管法律制度等方面。地方政府债券法律制度的建设需要做好相关法律制度的协调工作,包括对我国已经颁布的《预算法》、《担保法》、《公司法》、《证券法》等法律法规的修改和完善。 国际主权债券是我国资本市场对外开放的重要部分。我国发行国际主权债券具有重要意义和广阔前景,但国际主权债券的发展面临着发行成本、风险控制和监管上的一系列挑战。我国国际主权债券法律制度的创新需要积极借鉴国外政府债券的立法经验,特别要搞好国内和国际的法律协调,重点加强对国际主权债券风险控制和监管的立法。 解:其一,提出我国政府债券立法的总体思路,政府债券统一立法并赋予地方政府发行债券的权利,由中央政府严格核准审批。其二,提出符合我国实际的政府债券管理体制,设立隶属于财政部的国家政府债券管理局统一管理政府债券,证监会则统一负责债券市场监管。其三,提出建立规范的政府债券法律体系和立法的一揽子解决方案。即创立政府债券基本法律,在此之下建立、修改和完善行政法规、部门规章、自律规则等。


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