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我国污染场地修复责任制度研究

韩梅  
【摘要】:污染场地是指因人类活动排放的污染物使得一定范围的土壤无法发挥其土壤资源价值功能并直接或者间接危害人体健康和动植物正常生存的土地。土壤修复责任是法律规定的责任主体承担的需对指定的区域的土壤恢复到可利用状态并与相关生态系统协调统一的第二性义务。土壤修复责任具有公法与社会法双重属性。在公法层面,修复责任为法定责任,依托于行政机关严格执法;在社会法层面,修复责任主体具有延展性,需要社会集体共同参与。我国的污染场地修复责任制度存在不少问题。在规范层面,污染场地修复责任零散规定在《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》等法律以及行政规范性文件中,位阶上低于法律,强制力不足,内容上不全面,忽视了对地下水的保护;在责任人层面,一方面,我国实行单一的污染者付费原则,无法在责任人不明时给予法律指引,另一方面,经营者变更的一律由承继者承担责任,给“无辜的人”带来新的不公;在执法力度上,我国环境保护部门执法地位弱,执法力度不严,滋生了恶意修复行为;在社会化制度层面,各地政府正在探索“受益者付费”、专项基金、保险等多元化、市场化的资金收集制度,但相关责任人参与积极性不高,社会化制度尚未形成。美国《超级基金法》规定“污染者付费原则”,潜在责任人承担溯及既往、严格、连带责任,并设立了专项基金,虽然被各国广泛采纳,但导致了连环诉讼等问题,《小规模企业责任减轻与棕地振兴法》在此基础上赋予州和地方政府更大的权力,鼓励社会参与;英国实行阶梯追责制度,第一阶梯是污染者,第二阶梯是土地所有权人,鼓励私人提供修复资金;德国从联邦到各州几乎都制定了土壤保护的单独立法,法律体系完备;我国台湾地区实行土壤与地下水综合立法模式,采重罚主义,基金制度较美国更为完备。这些国家和地区的污染场地修复责任立法为我们提供了有益启示:健全的法律体系是追究修复责任的基础;“污染者付费原则”并非确定责任人的良药;主管部门对污染者实行重罚是有力保障;修复责任趋向于由社会分担。综合上述国家和地区的经验教训,结合我国的国情,我国的污染场地修复责任制度应从以下四方面入手:第一,完善国家与地方层面的污染场地保护法律体系,以保护土壤与地下水环境的整体利益与公众健康;第二,建立污染者付费与受益者付费两大原则,对明确的污染者实行重罚,责任主体不明确的采取社会法的解决思路,合理分配污染者、污染场地关系人、地方人民政府、承继者的责任,避免“无辜的人”受损,对历史污染场地采取特殊规定;第三,在公法层面,设立污染场地专项工作组、探索污染场地的区域化管理模式、建立全国性污染场地信息平台,以逐步强化环境保护部门的执法权力;第四,在社会法层面,建立多元化的融资制度,设立同行业基金制度,鼓励社会主体的多元化参与。


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