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行政法实施效果研究

王霁霞  
【摘要】: 从改革开放至今三十年的行政法发展历史基本上是以行政法制度建构为核心内容的历史。在制度建构内容上,制定出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等多部规范行政行为的法律。这些法律对我国民主法治进程的推动、公民合法权益的保护具有重要的积极意义,在实施中也取得了巨大的成效。但同时,这些法律的实施效果仍然不是十分理想,相当一部分行政法律出现了“法的赤字”现象,制度设计的初衷和目标不能完全实现,实际生活中的法律适用与纸面法律存在一定甚至是较大差距。造成行政法赤字存在的原因是什么,纸面的法律为何不能被完全适用到现实中,是行政法理论与实践必须面对的重大问题,也是本文选题的原因。本文旨在通过行政法实施效果的解析,分析行政法实施效果存在赤字的原因,以期为行政法理论研究和制度建设提供新的视角。 对行政法实施效果的解析可以有多个角度,本文选取的角度是行为主体的利益选择角度。因为法律实施中不同主体的实际行为构成“行动中的法”,而“行动中的法”与纸面法律的吻合程度越高,纸面法律实施的效果就越好;反之效果就越差。因此,探讨法律实施中不同行为主体在现实生活中更倾向于做出什么样的行为和选择,对解析法律实施效果具有较强的说服力。本文对行政法实施效果的解析,围绕行政法实施涉及的几类行为主体的行为选择为主线展开,包括立法者、政府、行政相对人、法院、民众和特殊群体。其中行政法实施效果涉及的最主要的行为主体是政府、相对人和法院,因此,本文对这三者进行最详细的解析。 文章包括导论和八章正文。导论主要介绍本文研究的理论价值与现实意义,并在梳理国内外相关研究成果的基础上指出本文的研究思路、基本假设和研究方法,交待论文的布局和结构。 正文部分总共分为八章。第一章“成效与困境并存”,从实体法、程序法、诉讼法三个层面来介绍近三十年来我国行政法制建设取得的巨大成绩,但同时也存在实施困难或实施赤字的现象。 第二章是“立法者的利益追求与行动逻辑”,分析了立法者在出台制度时必须兼顾民意及政府利益,且政府在行政法制建设中处于主导地位。公民维护自身权益及政府发展经济的目标都要求建立规范政府权力的法律制度,在这样的需求之下,立法者近三十年来逐步建立了规范政府权力的法律框架。 第三章是“政府的利益诉求与行动逻辑”,分析了中央政府在追求社会总产出最大化的利益需求下必须依赖下级政府发展经济、并且通过量化指标考核的方式对下级政府的绩效进行评估和奖励;而下级政府为了当地的发展以及自身的政治前途等利益,也只能追求量化指标上的优势,具体在行政执法中就是追求行政诉讼败诉率低、国家赔偿案件数少,这是造成《行政诉讼法》、《国家赔偿法》实施困难的重要原因。同时,政府对经济发展的追求也会部分牺牲掉法治的价值,使适度违法发展经济几乎成为下级政府的潜规则。 第四章是“相对人的利益选择与行动逻辑”。首先区分了相对人的不同类型,即根据政府的不同行为模式相对人可分为与政府属于合作博弈类型的相对人、与政府属于非合作博弈类型的相对人。与政府属于合作博弈类型的相对人存在违法的高收益与低成本的现象,他们可以通过利益共享的方式进一步降低违法成本,从而获取更高利益。而与政府属于非合作博弈类型的相对人,守法成本比较高,而程序维权、诉讼维权成本又比较高,这是近年来居高不下的信访高潮出现的主要原因。由于相对人的利益选择对《行政诉讼法》的实施效果影响非常明显,在第四章最后一节专门就相对人面临的几种救济方式,即行政诉讼、调解和解、信访方式进行了成本效益分析,得出了行政诉讼方式在几种权利救济方式中存在成本高、收益小的缺点,这是行政诉讼法实施效果不理想、调解和解和信访方式大量存在的重要原因。 第五章是“法院的利益诉求与行动逻辑”,分析了法院在中国政治结构中的边缘化地位及法院对同级政府的人、财、物依赖,法院在这样的生存环境之下面临着公正司法与维护政府利益的两难境地。在法院审理行政案件的具体情境中,作为被告的政府的层级及地位、政府行为的违法程度、原告的博弈能力、案件涉及的社会影响等因素,都会成为法院考量是公正司法或是维护政府利益的变量。第五章最后一节对作者参与的实证调研——北京市高校行政诉讼进行详细分析,最后得出法院在行政法实施中的行动逻辑。 第六章是“公民的博弈能力、行为倾向与行政法的实施”,从博弈能力与行为倾向两个方面对法律实施中公民进行了分析。从博弈能力上看,公民无论在财富的占有、分配方式及组织、自治能力上都与政府相比处于劣势;从行为倾向上看,传统文化中的“差序”、权力善属性、青天情结与无讼思想,都在不同程度上阻碍现代行政法制度的实施,造成了公民在法律实施中与法的实现轨迹相背的行为选择。 第七章是“法律实施中的特殊群体”,主要分析了知识分子群体、律师及媒体这三类在法律实施中具有特殊重要性的群体。知识分子群体是中国现代化的启蒙者、教育者,先进法律知识和文化的传播者、倡导者,并且在一定程度上是民意的概括者、提练者,对法律制度的建设和实施具有重要的促进作用。律师群体是通过法律服务获得报酬并实现自身价值的群体,他们能够为政府、相对人提供法律咨询、代理等专业服务,有利于推进政府的法治建设进程、提高公民的博弈能力;但同时,律师群体以经济利益为主要追求目标的特点也存在助长司法腐败的负面效应。媒体作为消息通道,在现代社会中具有信息传播和观点表达的重要职能,在制约政府权力、保护公民权益方面具有特殊作用。 第八章是本文的结论。通过法律实施中各个主体利益选择的分析,文章得出行为主体利益选择构成“行动中的法”对纸面法律进行的虚置或改变是法律实施赤字存在的主要原因。同时,由于行政法的核心内容在于约束行政权力,而法律对权力的制约非常有限,权力受到约束从本质上看是由事实力量对比关系决定的,法律无法成为制约权力的最终载体,这也是行政法实施赤字存在的重要原因。


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