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论海洋执法

赵晋  
【摘要】: 在现代法治的运行过程中,立法权、司法权、行政权三者缺一不可。执法是行政权这一分支中的重要组成部分。从某种意义上说,执法还是立法、司法和行政得以有效运转的保障。执法对于法治的意义,也就是海洋执法对于海洋法治的意义。 作为国际社会存在和发展的主要平台之一,海洋涵盖了运输、能源、生态等众多至关重要的领域。人类从何时开始涉足于海洋活动,恐怕已经无从考证。但因人类从事海洋活动所诞生的海洋法律规范却作为历史的印记保留至今。从公元前2~3世纪的《罗得法典》开始,到20世纪后半叶的三次国际海洋法会议及其成果,再到今天世界各国对海洋的管理、使用与合作机制的不断完善,国际海洋法治的基本形态已然形成并日臻完善。 海洋法治总体上由海洋法律规范、海洋争端解决和海洋执法三个主要部分组成。海洋法律规范,准确地讲,应该做广义的理解,既包括国际条约、国际习惯法和惯例,也包括相关的国内法律规范;海洋争端解决主要是国际、国内的海洋争端解决机制,前者如国际海洋法法庭以及国际仲裁庭,后者如某国的海事法院。至于海洋执法,首先是海洋法律规范对海洋活动加以调整的实际过程,其次是海洋法上的权利、义务和责任得以实现的必要保障。 海洋执法是海洋法治体系中的枢纽,充当着法律制定与法律实施之间的桥梁。在海洋法治系统中,法律规范、争端解决机制、海洋执法都可以构成各自的子系统,而三者之间又有着无法隔绝的联系,在这种联系中,海洋执法的作用不可或缺,并且,海洋执法本身又是一个系统工程。 国家为什么要进行海洋执法?首先,面对海洋这个舞台,国家与国家之间既有合作的需求,又是针锋相对的对手。其次,在人类海洋活动中,不可避免地存在着威胁或损害国家乃至全人类共同海洋权益的行为。因此,一国对海洋权益的主张需要落到实处,而不仅仅是空对空的主张。 国家为什么可以进行海洋执法?国家主权的存在使得沿海国能够以维护和行使主权为基础,主张其对邻近海域的管辖和控制权。沿海国主张管辖海域的趋势在1982年《联合国海洋法公约》诞生之前就已趋明显,在该公约诞生之后更加愈演愈烈。其结果是,国家权力覆盖了国家管辖范围内海域,在一定的条件下甚至扩展至国家管辖范围外海域。首先,国家主权的存在决定了沿海国可以正当行使立法、司法、行政、防卫等一系列权利以及相应的管辖权;其次,随着科技的发展以及对资源的需求,沿海国家不断扩张其管辖海域,国际法作为国家之间意志的协议,进而承认沿海国在专属经济区和大陆架的主权权利,承认沿海国对其大陆架的主权权利的固有性;第三,为了维护本国乃至国际社会的共同利益,国际法进一步允许沿海国将其管辖权扩展至其国家管辖海域范围之外,即公海。主权、主权权利、管辖权是国家海洋执法的权力来源和权力基础。 国家对海洋的主权、主权权利和管辖权为其带来海洋资源、海洋环境以及海洋安全等诸多方面的切实利益。但是国家对海洋的权力不同于国家对陆地领土的权力。本国海洋权力与他国海洋自由之间的博弈从未停止过,甚至于原本不容他国限制和干涉的国家主权在海洋空间与海洋活动中也面临着各种各样的挑战。领海、国际航行海峡、群岛水域的无害通过权是对国家主权的挑战;国家在其领海范围之外所享有的主权权利往往需要具备“以资源开发和利用为目的”的前提条件;海洋法上的权利重叠往往导致在海洋渔业、专属经济区的军事安全等领域不断出现争议、争端和冲突。在这种条件下,海洋执法理所当然地成为国家海洋权益的切实保障。海洋执法是以国家主权、主权权利、管辖权为基础展开的,而国家海洋权益则是海洋执法的出发点与落脚点。 1982年《联合国海洋法公约》确立了调整和支配全面利用海洋及其资源的规则,建立起一种相对全面、公平和可行的世界海洋新秩序,是海洋法的新发展,是发展中国家的杰出贡献。它的许多规则和原则已经成为习惯国际法,为世界各国所遵守。《联合国海洋法公约》为人类的海洋活动提供了基本的法律框架。以此公约为契机,沿海国管辖权继续扩大,特别是专属经济区和大陆架制度的建立,使得沿海国在扩大的海域享有二项主权权利三项管辖权。国家是行使海洋管辖权和海洋执法权的主体。《联合国海洋法公约》为沿海国在海洋上划分势力范围提供了标准和法律保障。该公约以其在国际海洋法中的根本大法的地位,为国家海洋执法权以及各种具体的海洋执法活动提供了不同的海域作为最基本的空间场所;以其为国家所规定的参与海洋活动的基本权利与义务,为国家海洋执法提供了最为宏观的法律依据。 海洋权利是国际法、国际海洋法赋予各国的法律权利。遵守海洋法,依照海洋法行使权利、履行义务是维护海洋权益的必经途径;海洋执法则是维护海洋权益的基本措施和手段。沿海国在行使管辖权时应适当顾及其他国家的权利和义务,并应当以符合《联合国海洋法公约》规定的方式行事。 作为国际海洋宪法,《联合国海洋法公约》如何与国内法相衔接,实际上就是如何处理国际法与国内法的关系问题,亦即国际法在国内的适用问题。进入新世纪以来,沿海国家纷纷调整国家海洋政策,美国、英国、日本等国都在不断完善本国海洋立法。可以说,规划新世纪海洋事业发展,制定海洋政策的国际大背景已经形成。我们应当认真研究主要海洋大国和周边邻国21世纪的海洋战略和政策,及其海洋执法现状,借鉴别国的经验,完善和加强海洋立法和执法,维护我国海洋权益,为我国成为世界海洋强国而努力。 海洋执法是围绕国家海洋权益展开的,应以国家主权、主权权利、管辖权为权力基础,以相互协调的国际、国内法律规范为依据,通过适格的主体,严格遵守正当的程序,并充分考虑可持续发展原则与执法对象的权益保护。海洋执法不仅应遵守明确的法律依据进行执法,而且要履行正当的海洋执法程序。尽管国际法律依据以及国别立法在各领域有不同的侧重点和不同的规定,但是在海洋执法程序方面却具有极大的共性。执行程序方面有紧追、登临、检查、搜查、逮捕;惩罚措施方面如吊销许可证、罚款;保障办法方面如迅速释放和临时措施等等。各个具体程序在理论和实践上都处在不断完善的过程中,而且,各国在具体程序的运用上必然存在国别特色,对某国海洋执法程序规则的分析可以最直观的考察该国的海洋执法水平。执行程序是与海洋执法的实际操作关系最密切的部分,程序的正当与否、完整与否,就是说程序的正义性也直接影响着执法对象的合法权益保护问题。 世界主要海洋国家相比,中国海洋执法在执法队伍的统一性和系统性上不如美国海岸警卫队;在技术装备的先进性上不如日本海上保安厅;在海洋执法船舶和飞机的火力配置上不如阿根廷,因为阿根廷是直接的海军执法。更有甚者,中国海洋执法的国内法律依据与上述诸国相比几乎是空白,因为至今尚未制定直接规范诸多海洋执法机构的专门立法。现有的单行立法如渔业执法领域中的有关法规在解决渔业执法本身的问题时已经捉襟见肘,更不要说兼顾调整与渔业执法部门平行的诸多执法主体了。 摆在中国海洋执法的诸多机构面前的选择是,是以国家利益为重,还是以部门利益为重,而且,这不应该是个难以选择的问题。中国海洋执法力量应该从自身出发,努力总结海洋执法实践中的经验和教训,提出制定自身海洋执法法律依据的建议和方案,以求尽快填补国内法律依据方面的空白。具体、细致地完善我国相关领域的海洋立法,以明确隶属、职能剥离、信息共享等新的行政管理理念整合海洋执法队伍,不失为更好地提高海洋执法效率、维护我国海洋权益、保证海洋生态环境可持续发展的根本途径。通过比较与分析,就目前的中国海洋执法的情况来看,应尽一切努力强化海洋执法力量。 国家的海洋权利主张应当由不同层面的要素构成。缔约、立法、政府声明等书面形式是必不可少的层面,但同样重要的是国家应有效行使并维护自己所主张的权利。对本国海洋权益加以实际有效控制,是沿海国落实自身权利主张的必由之路,也是海洋权益从抽象变为现实这一过程中的瓶颈。 实际有效控制首先在于国家对自己所主张的管辖海域是否有实际控制能力。谈到海上的实际控制,不得不提到国家海军力量。平均来看,世界各国的海军多数拥有吨位适宜、反应迅速、火力强大的军舰;拥有先进的卫星遥感和雷达监视等电子技术以提供即时的海上信息;拥有国家陆地和空中的军事力量支援。海军的海上战斗力尤其是远程打击能力使得国家有可能实际控制本国所主张的管辖范围内海域。一般而言,海上实际控制能力是以国家海军所具有的海上军事威慑力为基础的。 实际有效控制还在于国家能够有效地控制本国所主张的管辖海域,也就是说,实际控制的效果如何?第一,有效控制是一种合理的控制。单纯的海上雷达监视不能解决实际控制的问题,更不能说是有效控制。而单纯的海上军事存在也不能说是有效控制。在“科孚海峡案”(Corfu Channel Case)1中,阿尔巴尼亚在其管辖海域内敷设水雷,但未曾妥为通知国际社会,致使英国军舰通过科孚海峡时触雷受损,进而导致两国矛盾激化。阿尔巴尼亚的这种海上实际控制是不合理的甚至说是不负责任的控制,因而不能说是有效控制。第二,有效控制是一种讲求效率的控制。国家管理海洋,应考虑经济成本,顾及投入产出比例。从这个角度来看,海军与军舰虽然是国家进行海洋控制的首选,但海军巡航成本高昂,能源消耗巨大。而且海军是以海上战斗和国防为目的组成的军事力量,在和平时期以海军为主要主体执行海洋管理任务多有不妥,会使得矛盾冲突陡然升级到军事冲突。所以,单纯以海军进行海洋治理在世界海洋大国中极为罕见。 实际控制要求国家海上力量实际存在于国家管辖海域,尤其是争议海域。中国在南海与周边国家存在领土争议,而绝大多数争议岛屿被周边国家实际控制。中国在东海就专属经济区界限问题与日本存在争议,但争议海域内的春晓油田等自然资源则由我国实际控制。如果单纯以中国海军进行海上控制,那么我国海军的压力会空前巨大。面对雨后春笋一般的海洋权益争议和冲突,海军的介入会使得国与国之间的军事冲突一触即发。 国家海上力量不必存在于本国管辖海域内的每一个点,但要实际存在于合理的位置,如此才有能力迅速辐射或到达指定目标,并有能力以特定位置为支撑进行较大范围的海上巡航。怎样做才能既满足实际控制的需要,又同时考虑到经济成本等一系列效率因素?根据1982年《联合国海洋法公约》的规定,还有一种国家海上力量,即“经正式授权并有清楚标志可以识别的为政府服务的任何其他船舶或飞机”2,这为实现实际有效控制提供了选择的余地。今天,世界上各沿海国大多拥有一支除海军之外的、系统化的海上执法力量,其名称在各国并不一致,但大都可以起到和在平时期控制海洋的作用,并充当军事力量出场之前的缓冲。 这样一支特殊的海上力量,其运行的权利基础、法律依据、组织体系乃至执行程序,恰恰是本文研究的目的所在。 强化中国的海洋执法力量,是本文研究的落脚点。本文希望得到的结论是:面对海洋权利主张如何落实为实际有效控制,我国海洋执法主体的构建应当吸取世界各国的先进经验,也应当从中国目前海洋问题的实际形势出发。构建真正具有执法效率的中国海上执法力量,并使其与我国海上军事力量相互协调、加强配合,这是解决目前中国海洋执法问题以及海洋权益问题的有效途径。


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