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户外广告行政许可法律问题研究

赵其嘉  
【摘要】: 目前我国许多城市存在户外广告泛滥、设置混乱等情形,不仅影响城市的美观和整洁,而且给公共安全带来隐患,因此许多城市进行了整顿。从2009年广州、成都等地推出“户外广告新政”,就是政府对城市特定区域内的现存户外广告一律强制拆除,然后由政府统一组织拍卖规划许可范围内的户外广告位,拍卖所得收益部分归政府所有以用于公共利益,户外广告的整治开始引起社会的广泛关注,该“新政”的合法性和正当性也受到了社会和学界的普遍质疑。 学界最初主要指责地方政府在“新政”中滥用职权“与民争利”,不当介入市场竞争。面对这种指责,广州市政府提出“空间视觉权”归“国家所有,由政府代为行使”,并由此引发关于“空间权”归属的争议。本文在详细分析“新政”所涉及的事实及围绕其产生的各种争议后,认为有关“空间视觉权”归属之争牵涉到土地所有权、土地使用权和建筑物所有权,在我国现在三权相互分离的情形下,理论上无法明确“空间权”的归属,据此指责地方政府违法既缺乏实定法的支撑,在理论上也存在很大的争议。“与民争利”的指责则忽略了现代行政权“积极主动”的发展转变,且实质是用经济合理性代替规范的合法性分析,无法应对相对人的权益诉求。 通过分析,本文发现“新政”在行政许可的设定、延续、变更等方面严重违反了《行政许可法》。地方政府采用地方法规甚至行政命令形式设定若干户外广告行政许可超越了自身的设定权限;对符合法定条件的申请不予受理或拒绝授予构成违法;强制拆除在程序上也存在重大瑕疵等。据此,本文认为从行政许可法的视角判断“新政”的合法性具有更充足的实定法支撑和较为有效的救济途径。与此同时,本文也发现,行政许可制度自身所存在的漏洞导致现行救济措施难以完全实现利益分配均衡,撤回许可的程序要求不足导致相对人权益表达渠道不畅,撤回行政许可所给予的补偿与相对人的实际损失存在较大落差等,本文在深入分析了这些制度漏洞及其成因后,提出了完善户外广告行政许可制度的路径。 弥补这些制度漏洞的方式主要有完善行政许可法、制定行政程序法和司法推动等。本文比较之后认为,司法推动在当下的中国可能是一种更为可行且有效的路径,赞成法院在有关“新政”诉讼中援引正当程序等行政法原则作出裁断或者出台有关正当程序的司法解释。同时,本文对司法的局限性也有较为清醒的认识,在我国的政治体制和司法体制下,单纯依赖司法无法完全实现利益分配的相对公平,因此,针对类似于“新政”事件中所显露出来的利益失衡,本文认为应该推动“行政公开”和“公众参与”的发展,推动的方式不仅仅在于立法和司法,而应当更多地依赖社会的进步和发展。


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