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我国农业面源污染防治的立法探究

贾小翠  
【摘要】: 过去,由于人们对环境污染问题缺乏整体认识及经济能力所限,工业点源一直被看作是控制污染的主要对象,各国纷纷采取大量措施对此进行重点治理并已取得较好控制,但实践证明单纯控制点源污染仍不能从根本上消除目前严峻的污染局面。随着我国经济的快速发展和人口的不断膨胀,大量的面源污染物在广泛地、不断深入地进入各类环境载体。许多国家和地区的研究结果已证实,目前面源污染所造成的环境恶化问题日益严重,这其中又数农业面源污染所占的比例最大。 农业面源污染所具有的隐蔽性、分散性、不易监测性和难以量化等特征,使得对其的防范和治理区别于对传统工业点源的治理。我国农村人口的规模之大、密度之高,是区别于发达国家农村的一个显著特点,在该特点下,我国农业面源污染排放存在着的时空分异特征,加上长期存在的“城乡二元结构划分下”的管理体制,致使对我国农业面源污染的防治区别于其他国家。探究我国农业面源污染形势严峻的根源,笔者从经济学的角度认为传统的农业生产方式和管理体制的延续使得市场引导和政府主导两种激励手段在此领域存在失灵的可能性,而这种“市场失灵”和“政府失灵”正是农村面源污染日益严重的最深层原因。 考察在农业面源污染防治方面取得相对成功经验的几个发达国家所采取的措施,共同点在于他们一致认为农业面源污染治理是一个涉及政策、法律、技术等多个层次的复杂系统工程,必须利用市场、经济、政策、法律等多种手段进行综合治理,其中法律手段又处于核心地位,是其他各项手段实施的支撑。这些国家的政策立法对我国的启示主要包括:控制农业面源污染首先做到立法先行;颁布的法律要注重系统性、配套性和协调性;法律内容要具有可操作性、针对性和层次性;需要多种管理手段“齐头并进”。 中国涉及到农业污染防治的法律、法规和规范性文件确实为数不少,它们共同构成了我国农业面源污染防治的法律基础并起到一定积极作用。但是,也不可否认,我国的农业面源污染防治立法还存在许多的不足和缺陷:比如立法指导思想的陈旧和立法规划的缺失;法律法规体系的有待健全;法律内容的过于原则、操作性和协调性差;现行环境管理体制存在缺陷和管理手段的单一化。 在重构我国农业面源污染防治立法的过程中,笔者认为首先应该明确农业面源污染防治的立法理念,就是要强调发展循环农业、实现农业的可持续发展,在保证当今农业发展的同时,为未来的发展留下足够的空间。在立法模式上,采用混合立法,即以制定一部综合的农业面源污染防治法律为目标,在此目标下,依据时宜,针对各个不同的污染源,制定不同的法规及配套细则。根据农业面源污染所具有的特点,确立不同于一般环境法原则的“共同负担为主,污染者负担为辅”原则、“经济刺激为主,行政管制为辅”原则和“生态补偿为主,生态税费为辅”原则。在已经确定的理念和原则的指导下,构建农业面源污染防治的法律制度,具体包括:协调监督制度;清洁生产制度;农产品的环境标识制度;生态补偿和税费制度;农业环境监测评估制度;农业生态综合整治定量考核制度和公众参与制度。


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