日本城市生活垃圾问题治理研究

【摘要】： 城市生活垃圾的处理是我国经济社会发展过程中一个不容回避的问题。对这一问题,《固体废物污染环境防治法》(1995年)、《循环经济促进法》(2008年)等法规,《城市生活垃圾管理办法》(建设部令[2007]第157号)、《商务部、财政部关于加快推进再生资源回收体系建设的通知》(商商贸发[2009]第142号)等行政规范性文件,确立了一个以“垃圾减量——分类排放——分类回收——分类处理——减少填埋”为核心的“理想方案”,但实施效果并不理想。对此,很多论者主张要积极地参考、借鉴域外的制度经验。而笔者认为,从上述“理想方案”来看,我国立法者并不缺少关于制度设计本身的知识,缺少的是如何建构和实施制度的知识。换言之,“理想方案”我国立法者已有所把握,“理想方案的实行方案”才是我国立法者所需要的。 基于这种问题意识,本文以解剖麻雀式的方法对日本的生活垃圾处理与资源回收制度进行考察。文章首先对日本这一制度的历史进行回顾、对其制度框架进行整体把握、对其制度运作的总体状况进行介绍,以期从功能主义视角获知其制度的总体框架、关键环节,并确认其有效性。随后,文章选取日本静冈县沼津市、东京都日野市的生活垃圾处理体制为具体考察对象,对其制度运作的实际机制和状况进行剖析,以期获得其垃圾处理与资源回收制度的“理想方案的实行方案”。最后,文章回到我国城市生活垃圾处理与资源回收体系的建构这一问题,结合上述考察,借鉴“日本经验”,重点从“理想方案的实行方案”角度对我国的制度建构提出自己的思考。 对“日本经验”的考察,重点在于了解其“理想方案的实行方案”。对此,本文的基本结论是:无论是“沼津方式”还是“日野改革”,最后实现的都是生活垃圾问题的“治理”;“治理”的基本模式是“法律框架+行政推动+市民参与+企业责任”。具体而言,它特别强调市民参与,强调NGO、NPO、志愿者的功能,并在行政与私人的合作中取得了良好的制度效果。同时,“行政推动”对于“市民参与”而言具有前提性意义;而无论是“行政推动”还是“市民参与”,又都是在法律制度这个平台上展开的。就法律制度而言,对解决垃圾问题的法律主体加以明确规定,对各个法律主体的责任、义务特别是私人(包括个人和企业)的责任义务加以规定是重要的。这是“治理”实现的必要前提。 从日本经验来看,我国城市生活垃圾处理与资源回收系统的建构是一个艰巨的系统工程,因为“法律框架+行政推动+市民参与+企业责任”是缺一不可、且相互关联的。就具体的建构路径而言,本文认为,我国城市生活垃圾问题的治理,首要和关键的环节是行政推动。为此,基层人民政府应当制订专门的预算用于“环境交流”,包括诱导、资助居民自治组织对解决城市生活垃圾问题作出积极贡献,说服、督促居民进行垃圾减量和垃圾分类。