论我国政府信息公开范围

【摘要】： 2008年5月1日,我国第一部专门规范政府信息公开制度的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)正式实施。《公开条例》实施以来,理论界探讨与实践中案件的焦点主要集中于政府信息公开范围领域。《公开条例》未确立公开原则,导致行政机关在执行公开范围制度时缺乏统一的原则指引；同时,对于一些不确定概念以及《公开条例》中未规定的政府信息种类,行政机关、法学家、公众在理解上存在较大分歧；《保密法》、《档案法》中滞后的法律规定使得政府信息公开范围条款的作用难以得到有效发挥；商业秘密以及个人隐私保护制度的缺失使得行政机关在认定商业秘密与个人隐私时缺乏统一指导。在此背景下,本文将政府信息公开范围作为研究对象,采取法规分析、比较分析和实证分析的研究方法,在分析、总结典型案例的基础之上,提炼出若干项有关政府信息公开范围的重要争议,结合《公开条例》规定以及相关域外立法,从应当公开以及免予公开两个角度对政府信息公开范围进行深入探讨。 本文结构和内容大致如下： 第一章,关于政府信息公开范围的立法分析。政府信息包含主体、内容、形成途径、形式等四要素。政府信息公开范围在政府信息公开制度中具有重要地位。政府信息公开范围立法在形式上可以分为行政法规、地方性法规与地方政府规章、部门规章、相关法律等四类,并具有三项主要特点。在立法内容上,《公开条例》与在其实施之前颁布的地方立法存在三项不同：是否确立公开原则,同时指出《公开条例》未规定公开原则的原因；应当公开的政府信息种类；免予公开的政府信息种类。 第二章,应当公开的政府信息范围。 第一节,历史信息。历史信息是指在《公开条例》实施之前形成的政府信息。对于是否公开历史信息,国内学者尚未形成统一意见。本文认为,是否公开历史信息属于《公开条例》的适用范围问题,与法的溯及力无关。应当适时、适度地公开历史信息,这不仅与相关规定以及《公开条例》的立法精神相一致,同时也具有重要的政治意义。 第二节,尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息。此类信息体现了行政特权、行政效率与政府信息公开间的博弈与平衡。美国、日本、欧盟国家认为应当有条件地公开此类信息。本文认为,判断是否公开此类信息,应当采取形成阶段标准、主客观信息标准和公益衡量标准相结合的办法。 第三节,政府信息公开申请人资格限制。关于《公开条例》第13条是否构成对政府信息公开申请人资格的限制,我国学者持两种相反观点。美国、日本、南非等国经历了从施加限制到解除限制的立法转变。本文认为第13条构成对申请人资格的限制,并指出《公开条例》作此规定的现实考量。 第三章,免予公开的政府信息范围。 第一节,国家秘密。保守国家秘密是政府信息公开范围制度在实施中遇到的最大障碍。与美国、英国的规定相比,我国《保密法》存在国家秘密范围过宽、定密制度与解密制度不完善等缺陷,对此,《保密法》(修订草案)并未作出实质性改进。保密审查机制存在审查依据过于宽泛,审查程序过于笼统等问题。同时,司法审查将间接影响行政机关的保密审查行为,形成一种“倒逼”效应。档案信息属于一种“准国家秘密”,应当有条件地公开。 第二节,商业秘密、个人隐私。行政机关可以从主体与标准两方面认定商业秘密。我国法律关于个人隐私以及隐私权的规定十分松散。正确处理政府信息公开与商业秘密、个人隐私保护的关系应当遵守三项原则：意见征询原则、裁量公开原则、区分处理原则。 第三节,公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。此类信息可简称为敏感信息。敏感信息条款的效力高于《公开条例》第二章条款的效力,它包含许多不确定概念,其目的在于维护国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关可以从主体、客体、后果等三方面认定敏感信息。 第四章,关于确立公开原则的思考。确立公开原则对完善信息公开范围制度具有重要意义。美国、澳大利亚、芬兰、俄罗斯、香港等国家和地区都明确规定了公开原则。确立公开原则应当采取三项措施：明确规定“以公开为原则、不公开为例外”；以肯定概括方式规定应当公开的政府信息范围,以否定列举方式规定免予公开的政府信息范围；完善并制定相关法律规范。