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中国社会政策转型研究

徐道稳  
【摘要】: 本文包括四个部分,第一部分是导论,包括提出研究主题、基本概念、研究方法和意义,其重点是对社会政策概念的理解。第二部分描述中国社会政策转型的过程,从规范、价值、制度和行动体系四个方面探讨这一过程中社会政策发生了什么以及如何发生的。第三部分是中国社会政策转型的理论解释,从权威政治、经济改革、经济全球化、治国方略和文化传统五个方面解释中国的社会政策转型,并构建社会政策转型的理论解释模型。第四部分是中国社会政策的未来走向。社会政策的未来必须基于对社会政策的基本问题的清醒认识,认清了社会政策的基本问题才有可能进行社会福利的制度创新、构建发展型社会政策。 本文在梳理和总结已有研究的基础上,对社会政策的含义提出了新的看法。社会政策表现为改善和增进社会福利的政策规范及其总和,它包含各种社会福利制度和增进社会福利的行动体系,其背后隐藏着决策主体在社会福利上的价值取向。从政策规范、价值选择、福利制度、行动体系四个方面对社会政策的理解构成社会政策的四维视角,其中政策规范是社会政策的表现形式,价值选择是社会政策的灵魂,福利制度是社会政策的基础,行动体系是实现政策目标的保证。社会政策的四维视角正是本文的分析框架。 在分析社会政策转型的过程中,本文提出如下主要观点: 1、社会政策规范有从权力本位向权利本位转变的趋势,权力与权利趋于平衡;在社会政策规范中,程序性规范逐步增加,权利救济措施逐步完备,权利实现的程序保障日益受到重视。需要指出的是,在社会政策规范中,权利性规范和程序性规范的增加并不意味着公民的福利权利就当然得以实现,福利权利的实现不仅取决于政策规范的规定,更依赖于复杂的政治结构、经济基础和文化传统。 2、社会政策价值包含元价值观念(公私观和义利观)、基本价值观念(集体观和公平观)、社会政策价值取向三个层次。中国社会传统的公私观和义利观、集体观和公平观对中国的社会政策特别是计划经济时代的社会政策产生了深远的影响,而改革开放后,西方的个人主义、功利主义和自由主义对中国的社会政策的影响逐步增加,社会政策的价值观念逐步从虚幻的集体主义向真实的集体主义、从平均主义公平观向公正的公平观、从差别性家长主义向差别性剩余主义转变。 3、城乡二元社会结构决定了社会福利制度的二元特点,因此城乡社会福利制度的转型也具有不同的特点,从而政府在城乡的福利角色也应该有所不同。农村互助合作福利、集体福利到社会化福利的发展历程表明,政府在福利领域中的退位趋势从福利责任的意义上说对中国农村并不适用。政府在农村的福利角色应当由“最小—最强国家”向责任政府转变,由“市民政府”向“公民政府”转变。 4、社会政策的行动体系包括决策过程中的利益表达、执行过程中的依法行政和行动主体的多元化三个方面。在决策过程中,民主参与有所增强,利益表达的方式有所改变;在政策执行过程中,依法行政不仅是法律的要求,而且正在成为行政主管部门的自觉行动;社会政策的行动主体由政府一家独占的局面正在改变,政府、社区、非政府组织、民间机构、专业组织共同参与社会政策的局面正在形成,其中,社会工作的职业化是我国社会政策行动体系中引人注目的变化。 5、各国在福利制度转型上的差异表明,在同样或相似的国际背景下,一个国家的经济发展、政党政治和文化传统对社会政策转型发挥决定性影响。在中国,经济改革和社会转型、全球化和新自由主义、治国方略和执政理念、文化传统、权威政治五个方面的因素,对社会政策转型的不同方面产生了不同的影响。其中,权威政治不但直接影响社会政策的转型,而且通过约束和控制其他各种因素对社会政策发挥作用。一方面,经济改革和社会转型为社会政策的转型提供动力,法治的推进使社会政策向有利于保护人权的方向发展;另一方面,权威政治通过约束法治的进程和有选择地利用传统文化来控制整个社会政策转型的过程。如果说经济改革和社会转型决定了社会政策转型的必然性,而全球化、法律和文化因素决定了社会政策转型的目的性和方向性,那么权威政治则能够解释社会政策朝某一方向转型的原因。 6、在全球化的背景下,我国的经济结构、就业结构和人口结构都发生了很大变化,传统的社会慈善和社会行政路径难以适应这种变化。本文认为,通过社会发展提高社会福利是一条可行的路径选择。社会发展最明显的特征是协调经济政策和社会政策,把经济发展和社会发展联系起来。通过社会发展来提高社会福利不仅需要具体的政策措施,而且更需要制度创新和观念转变。社会政策既是一个相对独立的行政过程,又是一种复杂的政治过程,如果我们忽视社会福利的政治前提,忽视社会政策的民主化,那么具体的社会政策措施就很难落实,或者在落实过程中被严重扭曲。 本文是关于中国社会政策的理论研究,在概括和总结中国社会政策发展历程的基础上,试图在以下几个方面作理论创新的尝试。 1、对社会政策概念的重新诠释。概念是理论的基本要素,社会政策的理论研究首先要面对的问题就是如何理解社会政策。社会政策概念在福利国家也许不成为问题,但是在我国不应把它当作不言自明的概念加以使用。20世纪90年代,我国学者对社会政策的概念重视不够,对社会政策的内涵和外延缺乏细致的分析。近年来,研究者对社会政策概念的认识逐步深入,但是社会政策在我国作为一门学科的时间毕竟不长,对社会政策的概念有必要做进一步的讨论。 2、以社会政策的四维视角为基础构建社会政策转型的理论框架。由于社会问题的现实性和紧迫性,多数研究者忙于具体政策问题的研究,对社会政策的理论研究有所忽视,对社会政策的理论思考总的来说是片断的、横向的,对几十年来中国社会政策变迁的实践缺乏理论上的概括和总结,对社会政策转型中的一些基本问题缺乏深入研究。本文从社会政策的四维视角出发,探讨中国的社会政策在转型过程中究竟发生了什么、如何发生的、为什么会发生以及社会政策转型的未来走向是什么,对社会政策变迁的实践进行系统的概括和总结,从而构建社会政策转型的理论框架。 3、把“社会政策的基本问题”作为一个新的概念提出,并就中国社会政策的基本问题提出自己的看法。国内学者对社会政策的模式研究侧重于对西方模式的介绍,基本上是以西方国家的已有模式为圭臬,并从中选择一个(或剩余模式,或合作主义模式)作为中国社会政策的未来模式。这种拿来主义的做法往往缺乏学理论证和实证支持,很大程度上带有想当然色彩。实际上,在西方社会政策模式中,无论是二分法还是三分法都是学术研究的结果,而不是社会政策实践领域人为选择的结果。它们是西方学者从实践中抽象出来的理想类型,是学术研究的重要分析工具,从来没有哪一个国家宣布从这些模式中选择之一作为社会政策的未来模式。本文试图跳出西方社会政策模式的二分法或三分法,根据中国社会政策实践的特点,以问题为导向,把“社会政策的基本问题”作为一个基本概念和首要问题来研究。所谓社会政策的基本问题是指社会利益格局与社会福利制度之间的关系问题。如果社会福利制度较好地矫正了由现实利益格局产生的社会不公,缓和了社会紧张,那么社会政策的基本问题就得到较好的解决,反之,社会福利制度则需要进一步改革和创新。基于这样的认识,本文分析了中国的社会利益格局和农民以及劳工的社会保护现状,认为中国社会政策的基本问题是进一步加强对农民和劳工的社会保护。


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