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当代中国法院管理体制非行政化问题研究

于博  
【摘要】: 法院管理体制行政化问题是司法改革中的热点问题,是司法权性质行政化的直接结果。法院作为官署的独立性在宪法、组织上都得到了支持,在中国特色的法律体系基本确立的立法条件下,司法改革有可能成为我国政治体制改革发展的破冰之地。坚持党的领导,尊重司法运行规律,发挥司法社会治理功能,建设中国特色的社会主义司法制度是司法改革的当代使命。马克思曾经说过:“法官除了法律就没有别的上司”,法官在司法活动中处于中心地位,是实现法治统一,维护公民合法权益的有力保障。 从思想原因上看,行政化的法院管理体制来源于前苏联集权制的国家政体。在绝对国家主义思想的指导下,前苏联将巴黎公社时期“议行合一”的城市管理模式片面扩大到国家政体,行政权独大,法院被认为是单纯的专政工具,成为行政权的附庸。司法权在历史生成中的附属地位,对我国的司法权构造造成了长期的负面影响。文革十年的教训表明,集权制是造成公民权利削弱和国家秩序的混乱重要原因。因此改革开放以来在政体中如何构造权力,形成有效的制约监督是中国政治体制改革的首要命题。党的十五大提出了以建设社会主义法治国家作为政治体制改革的目标和基本的治国方略,相比于经济体制改革,政治体制改革体现了更多的制度路径依赖和系统性联系,且没有市场“看不见的手”的有力帮扶,更加需要整体性的设计和规划。回归到司法活动的运行规律,法院应克服行政化的领导方式,建立以法官为主体,以审判活动为中心现代管理体制。 本文分为五章,第一章界定法院管理体制非行政化的理论基础和现实需要。首先,解释了法院管理体制行政化的涵义、明确本文组织法的基本视域和主要内容,总结管理体制行政化的主要弊端以及体制形成的思想根源。其后,分析了法院管理体制非行政化的理论基础。西方现代国家以“三权分立”学说为基础,孟德斯鸠从控制国家权力的暴政出发,将司法权从一元化的国家权力中分离出来,创立了“三权分立”的学说。在此基础上,司法独立定位于控制国家权力滥用的制度目标。马克思恩格斯对法院管理体制尚未形成系统的组织思想,但是在马克思的早期著作中,通过对普鲁士书报检查制度和司法行政化运行状况的批判,马克思提出“法官除了法律就没有别的上司”的基本判断,法官独立行使审判权是公民权利的保障,也是衡量国家权力现代化的重要依据。最后,从价值上分析法院管理体制非行政化的现实必要,非行政化有利于中国法治建设的进程,有利于公民权利的保护,有利于和谐社会的构建。 第二章从历史生成的角度回顾了我国法院管理体制的形成过程。本章分为三个小节,第一节回顾历史。新中国的法院管理体制从传统社会的全能型政府脱胎而来,地方行政官员监理司法,长期的封建主义实践使得法官的“官员”形象深入人心。解放区时期人民司法实践以及建国初期的司法实践,法院设置在政府之下,是人民直接行使当家作主权力的政治形式,司法权在我国设立之初即成为积极的国家权力,与行政权分工不同而已。1954年宪法几乎完全照搬1936年前苏联宪法,法院管理体制行政化模式在我国宪法上正式确立。第二节分析行政化法院管理体制种种体现。具体体现在四个方面:党对政法工作统一归口管理、权力机关对司法与行政采取相同的监督模式、地方法院依赖于政府的支持以及法院内部管理行政化。四个方面体现了国家权力的宏观格局中司法对行政的依附地位,这无疑妨碍了法院独立行使审判权。第三节对法院管理体制改革30年来的成果和不足进行总结。法院管理体制非行政化改革经历了由法院自行开展,到中央提出总体领导原则,到法院系统司法改革全面推进乃至管理体制进一步完善的阶段,在局部领域中取得了一些成绩,但头痛医头、脚痛医脚的对策性改革,难以改变体制上权力定位。 第三章对西方国家的法院管理体制进行借鉴。着重研究了英国、美国、德国、法国以及日本的法院管理模式,得出各国法院管理体制具有共性的特征,包括法院区域设置因地制宜、非职业法官在基层中普遍存在、法官脱离公务员队伍、实行法院内部法律与行政分类管理,健全法官职业保障机制等基本的管理制度。相比较而言,美国以职业自治为核心的司法管理体制难以移植,德国国家主导型更适合我国国情。 第四章对法院管理体制改革提出了整体设想。从改革的着力点、切入点和改革目标三个方面加以论证。在改革着力点上,结合目前的改革进程提出最高法院领导司法改革的机关地位不符合宪法规定,上下级法院是监督与被监督的关系,最高法院的工作并非领导全国的法院。因此法院内部改革反而加强了行政化的管理理念和力度。法院提出的三个五年改革纲要诸事合一,将体制改革、程序优化、便民措施等方方面面的工作杂糅到一起,本身并无系统联系,反而使改革浮于表面,内部改革加大了对下级法院的领导权。在改革切入点上,主张建立“社会分工观”管理理念。从历史唯物主义的基本原理出发,现代法院体制建立在商品经济发展,社会纠纷内容发生本质变化的基础之上。由于纠纷的技术性规则日益繁复产生了专门的职业人,从而为法的秩序形成了独立的运行规则。在改革目标上,主张建立以法官为主体,以审判为中心的法院管理体制。机关主体忽视了司法活动裁断纠纷的工作内容,由于机关主体意志的欠缺,无从发现案件事实和证据,法官才是司法活动的真正主体。法院内部工作应改变目前以审判与行政并重的局面,建立行政辅助法官的管理意识,最大限度地发挥法院的社会作用。 第五章,探讨了实现法院管理体制改革的根本前提和对策性建议。坚持党对法院工作的领导是司法改革的根本前提,在党的领导下对法院体制改革进行整体规划,同时改善党对法院的领导方式,实现党的领导与依法治国的统一。人民代表大会制是我国的基本制度,司法权从权力机关授权中产生,受其监督。完善人民代表大会制,提高人民代表参政议政的能力是法院体制改革的外部保障。在法院改革的领导权上,应改变最高法院主导的现有格局,由全国人大常委会成为专门的立法小组,加强立法主导。法院内部管理体制的优化是目前改革的关键,通过加强法官职业保障,理顺上下级法院之间的关系,完善法院内部人事管理和业务管理,从内部首先加以完善。


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