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中国农村信用社法人治理研究

王秀丽  
【摘要】:中国农村信用社改革之所以得到各方面的高度关注,是因为改革不仅关系到农村信用社自身的健康发展,而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。本轮农村信用社改革自2003年启动以来,已历时8年。总体看,在各有关方面的努力下,改革取得了重要的阶段性成果。但是,应该看到,改革以来农村信用社资产质量和财务状况的改善,主要是政策扶持和贷款扩张的结果。法人治理不完善,内外部约束机制不健全,仍是制约农村信用社可持续发展的最主要原因。而农村信用社只有实现自身的健康可持续发展,才能履行好支农服务功能,才能实现改革的最终目标。同时,农村信用社法人治理的完善又与本轮改革的两项重点,即产权制度改革和管理体制改革都有着的密切联系,可以说完善法人治理是关系本轮农村信用社改革成败的重大核心问题,对进一步深化农村信用社改革、促进实现改革目标具有重要的理论和现实意义。 本文以货币金融理论、制度经济学、合作经济理论、产权经济学为理论指导,采用比较分析、逻辑推理等方法,通过分析现行农村信用社产权制度和管理体制条件下法人治理特征及其成因、存在问题、产生的后果,并借鉴国外农村合作金融机构的成功经验,提出完善中国农村信用社法人治理的总体设想和路径选择。 随着监管部门对农村信用社全面实施股份制改造,以及省联社对农村信用社的行业管理转变为行政管理,农村信用社法人治理已经开始异化。主要表现在全面背离合作制属性、民有资本官营化和逆向治理。2010年,监管部门宣布五年内将农村信用社全面改造为股份制金融企业,标志着在政府主导下农村信用社将全面放弃合作制属性。按照监管部门的要求,改革以来农村信用社通过不断规范股金管理,使其资本已经全部转为民有资本,应体现“民有资本民营化”,但在改革实践中,由于省联社对农村信用社的行业管理转变为行政管理,使农村信用社的法人治理呈现浓厚的“民有资本官营化”和逆向治理特征。 农村信用社法人治理异化既有政策性原因,也有制度性原因。政策性原因表现在政策设计的缺陷,历次改革主要依靠政策性文件推动,随意性大、权威性、规范性不足,政策执行中往往走调变形,农村合作金融的功能定位始终模糊不清。制度性原因表现在政府供给主导下的强制性制度变迁。不论是做为国有银行的基层组织,还是全面推进股份制改造,都是自上而下由行政主导强行推动的结果。 农村信用社法人治理异化带来一系列负面影响,最为严重的后果是背离农村信用社为“三农”服务的根本宗旨。一是民有资本官营化剥夺了股东的权力,造成不尊重农村信用社产权的负面影响。二是逆向治理造成权责严重不对称,不利于农村信用社建立可持续发展的激励约束机制。三是由省联社直接任命农村信用社高级管理人员,导致多级委托—代理关系,代理链条越长,激励约束效率越低下。四是背离合作制的最终后果是严重背离农村信用社改革的初衷,即增强“三农”服务功能的根本宗旨。 通过对农村信用社三种产权制度形式的利弊进行比较分析,本文认为从全国各地经济发展不平衡的现状看,合作制农村信用社强调为社员提供金融服务,适合经济欠发达地区;股份合作制能够实现为社员服务和追求一定盈利并举,更适合经济发展处于中等水平的地区;股份制模式只适合工业化程度较高,对农村金融服务需求不多的发达地区。 借鉴国外农村合作金融机构法人治理的成功经验,结合中国的实际情况,本文提出完善我国农村信用社法人治理的总体设想和路径选择。总体设想是:以深化农村信用社产权制度改革为基础,以建立利益相关者共同治理机制为核心,以理顺农村信用社管理体制为制度保障,以构建农村金融系统性政策扶持体系为外部动力,推动农村信用社法人治理正本清源、拨乱反正,由全面实施股份制适当回归合作制属性,由“民有资本官营化”转向“民有资本民营化”,由逆向治理回归法人治理,从而促进农村信用社实现提高可持续发展能力、增强支农服务功能的法人治理目标。 完善农村信用社法人治理的路径包括:一是深化产权制度改革,按照因地制宜、分类指导的原则引导农村信用社根据当地实际选择合作制、股份合作制或股份制产权组织形式;二是建立利益相关者共同治理机制,通过完善相关的制度安排,促进建立利益相关者相互制衡机制,从而实现相关者利益最大化的治理目标。三是理顺管理体制,剥离省联社的行政职能,使省联社回归行业管理职能,维护农村信用社县(市)法人地位的独立性;四是建立农村金融政策扶持体系,完善农村信用社外部治理环境,促进其实现可持续发展。


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