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系统重要性金融机构危机市场化处置法律制度研究

郭金良  
【摘要】:2008年的国际金融危机及其应对,打破了人们对金融机构“大而不倒原则”的信任与崇拜。对大型金融机构进行公共资金救助的弊端被前所未所的放大,包括美国、英国以及欧盟等国家和地区纷纷通过修改金融稳定法或银行法的方式来规范和限制这一曾经最常用、最有效、也是最受争议的救助措施。在国际货币基金组织、巴塞尔银行业监督委员会、金融稳定理事会等国际金融组织的积极推动下,识别具有系统重要性的金融机构(SIFIs)、加强这些机构的审慎监管、提高这些机构的损失吸收能力、为这些大型机构建立有序处置机制等内容成为后危机时代国际金融监管、各国金融法改革的重要内容之一。在具体实践中,用尽市场资源原则、合理分担机构损失、强化金融消费者保护、建立“恢复与处置框架”、保证SIFIs的可处置性、构建有效的跨境处置合作法律框架,并以此构建SIFIs危机市场化处置法律制度成为各国金融监管改革中需要解决的主要问题。 在我国大型金融机构传统的救助实践中,中央银行“提款机”式的拯救措施助涨了这些金融机构的道德风险、加重了公共财政的负担、扰乱了金融市场竞争秩序。在后危机时代,传统的处置模式偏离了公共资金救助问题金融机构的正当性基础、使公平正义的价值基础在大型金融机构的“疯狂侵蚀”中荡然无存。从本质上讲,SIFIs危机处置问题的核心内容是政府干预权的边界及其内容的法制化,是“政府与市场关系”问题在金融市场中的具体化。这一问题的解决需要综合运用经济学、金融学、以及法学等多学科的知识来进行论证。新结构经济学理论强调有效的市场和有为的政府在经济发展中的作用,特别突出市场在资源配置中的决定性作用。通过该理论的运用,能够为政府在SIFIs危机市场化处置中的角色定位提供有力的理论支撑。同时,运用经济法学的政府适度干预理论,对政府在SIFIs危机市场化处置中的干预权边界及干预权内容的正当性进行理论构建。在具体制度方面,以我国金融机构危机处置的立法和实践为基础,在坚持法定处置目标的前提下,通过构建SIFIs危机市场化处置法律制度,重塑了大型金融机构公共资金救助的正当性基础,确立系统重要性金融机构危机市场化处置中不同处置机构的法律地位,明确处置问责,对相关的市场化处置程序和处置措施进行制度设计,对相关权利主体的权利救济进行了法律设计。 SIFIs危机市场化处置核心内容就是:在坚持“市场在资源配置中起决定性作用”的前提下,为我国SIFIs危机处置提供制度化的法律保障,为市场提供一个理性化的预期。同时,与我国传统的处置模式相比,本文设计的SIFIs危机市场化处置法律制度的优势主要表现为:处置机构、处置权、处置程序、以及处置措施等都具有法定性,这将有利于提高处置效率;改革传统处置中处置行为的临时性和随意性,通过法律制度来约束政府的公共资金救助,明确公共资金救助的范围就是维持“系统重要性功能”和预防“系统性危机”;通过处置措施的设计,让股东和债权人承担危机机构的损失,激励他们积极的进行恢复行动,降低处置中的道德风险;当公共资源使用的正当性确立后,按照规范化的制度来处置每一个市场主体有利于市场竞争秩序的维护,以彰显法律的公平与正义。同时,政府在SIFIs危机市场化处置中的边界主要表现为:应该将传统处置实践中政府“全职”管理的模式转变为政府宏观调控与指导相结合的干预模式,政府干预权的内容是为SIFIs危机市场化处置提供规范化的制度框架,并监督该制度的正当运行。而具体制度内容的设计应该尊重市场主体准入与退出的基本规律,政府只在满足法定条件下提供公共资源的救助。 本文的结论是:改革我国传统的处置模式,构建SIFIs危机市场化处置法律制度,具体包括:一是构建的基础。本文的研究是建立在现有制度基础上,包括现有制度能够为SIFIs危机市场化处置法律制度提供的基础,以及新制度对现行监管机构和监管规则的新要求。二是处置机构的配置。在SIFIs危机处置中,本文明确了金融监督委员会、中国人民银行、财政部、“三会”及存款保险机构在处置中的职责分工。三是处置程序的设计。本文针对SIFIs这类特殊的市场主体,结合域外最新的立法经验和相关国际规则的最新研究成果,按照“市场化”要求,为SIFIs设计了有序的危机处置程序,包括预防与准备、早期干预、危机处置及破产清算等。四是处置措施的安排。在处置措施设计中,本文坚持“用尽市场资源原则”,通过“恢复与处置计划”的设计,激励股东尽职履责、强化债权人的市场监督作用;同时,为“系统重要性功能”的持续供给做好预先准备。五是鉴于金融安全网对SIFIs危机市场化处置重要性,本文对央行最后贷款人制度的完善和存款保险制度的建立进行了论证。六是本文以国际金融组织的相关国际规则为基础,在考察实践中可能存在的跨境处置障碍的基础上,对我国SIFIs危机跨境处置合作机制进行法律构建。


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