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经济转轨时期中国地级市政府制度缺失及其治理

颜道成  
【摘要】: 地方制度是国家制度的重要组成部分,包括地方政府的组成、机构、职权、地方财政以及中央和地方的关系等。它与国家结构形式密切关联,联邦制国家与单一制国家不同,实行地方自治的国家与中央高度集权国家的地方制度不同。它反映一个国家基层政权的组织状况及其与公民之间的关系,并直接影响一国的宏观宪政制度。20世纪70年代以来,在经济全球化不可逆转的大背景下,出于发展本国经济的需要,各国先后都选择并大力推动地方治理的模式改革,建构更加富有弹性和回应能力的地方政府,希冀通过创新现有政府组织关系模式、运行形式和地方政府制度,在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。设立地方政府,确定不同层级的政府之间的权限,划分各自的管理责任,构建国家有效治理的组织框架,使地方政府真正承担起减轻中央负担、方便国家管理、提供有效服务、保障公民权益、防止中央集权和维护社会稳定等职责,几乎是世界各个国家普遍的做法。其中英美法德日等发达国家地方政府管理以权力下放、地方自治为主要趋势,以服务型政府为主要理念,适时转变政府职能,强调完备的立法,做到地方管理的依法行政。发展中国家和经济转轨国家则根据因地制宜的原则管理地方政府。 改革开放以来,随着市场经济体制的建立与完善,中国地级市政府制度在国民经济中的地位与作用日趋重要。然而,建立在高度集中的计划经济体制基础之上的我国地级市政府制度,在与民主政府、现代政府和具体政府职能的要求等方面远远滞后于市场经济的发展,无法适应我国市场经济进一步发展的需要。我国地级市政府制度缺失的根源,主要是由于政治体制改革相对经济体制转轨滞后,政治体制一定程度上阻碍了经济改革和经济发展,导致地级市制度与经济体制的不适应。 那么,如何健全与完善我国地级市政府制度?是照搬西方发达国家成熟的政府治理模式?抑或是借鉴西方发达国家政府治理模式,并根据中国经济体制改革和政治体制改革所处的发展阶段,建立适应中国市场经济需要的政府治理模式?在这里便有很多问题需要解决。之所以选择选择地级市政府作为研究对象,具体有以下原因:一是地级市政府是一个具有中国特色的行政层次,是我国计划经济体制下的阶段性产物。而国外特别是欧美发达国家没有地级市这一行政层次,无从找到专门研究地级市政府制度缺失及其治理的理论成果;二是国内理论界和社会普遍接受地级市作为一个单独的、成型的行政层次是在二十世纪九十年代,因此国内学者关于地级市政府制度的专著和系统研究也不是很多。三是我国的经济改革是政府主导型的改革,地方政府对经济增长、体制改革、招商引资和对外开放的诉求,已经成为推动我国经济发展和改革开放的巨大内在推动力。但在推动地区经济社会发展的同时,由于存在自身的政治、经济利益,地方政府也会成为地区经济社会发展的阻碍,存在的各种矛盾和问题都可以从地方政府经济行为的扭曲错位上找到根源。 经济转轨时期中国地级市政府制度存在哪些方面的缺失以及如何治理呢?本文运用了文献研究法、定性研究法、定量研究法、功能分析法、成本效益分析法、经验总结法、系统分析法、个案研究法、比较分析法等一系列的科学分析方法,使本文的分析既有宏观层面的分析,又有微观层面的分析,既有总体的概述,又有个案的阐述。为进一步推进我国地级市政府制度缺失的治理,建立和健全与现代市场经济要求相适应的地级市政府制度提供了系统的和有价值的建议。 增设地级市政府在很大程度上满足了计划经济体制运行的需要,解决了行政区和经济区的磨合问题,推动了城市化的进程和社会其它各项事业的发展。但其浓厚的计划经济色彩在市场经济已经高度发展、全国性的市场逐渐建立并完善的新形势下,地级市政府“市管县”体制的“小马拉大车”的负的外部性、“市刮县”、“市吃县”现象、市县权利恶性竞争加剧以及机构庞大、行政效率低引起的行政成本和社会成本激增等问题,反而成为束缚县域经济发展乃至中心城市发展的体制性因素。因此,需要对地级市政府进行新一轮的改革。本文阐述了我国地级市政府制度缺失及其治理中若干理论和发展问题,认为政府制度是市场经济条件下地级市政府干预经济政策的重要组成部分,是政府为实现某种公共政策目标,对政府行为的规范与制约。因此,必须建立廉正、勤政、务实、高效的民主政府,解决转型时期我国地级市政府制度缺失所出现的问题。 文章的结论:治理我国地级市政府的制度缺失,立足于暂时不能撤消地级市这一特殊行政层级的客观现实,在宏观方面首先必须深化政治体制改革,理顺行政原则,坚持以人为本、坚持科学发展、坚持依法行政,实行党政分开、明确政府职能、转变行政方式、创新社会管理体制,又要强化同级人大对政府的监督制约,充分发挥人民政协的参政议政作用,并减少行政层级,选择既符合国情又适应当今时代潮流的政府主导—社会合作型政府治理模式。其次要深化经济体制改革,科学处理好政府与市场的关系,确立市场在资源配置中的基础性作用,而政府干预和调控经济的行为必须是以市场机制的存在并充分发挥对资源配置功能作为前提条件的。再次要深化行政管理体制改革,理顺职能,精简机构,建立公共行政体制,推行大部门制。最后要深化资源分配体制改革,完善公共财政体系和社会保障体系,赋予地级市政府独立承担财政责任的权力,强化社会保障的公共服务职能。微观方面,转变行政理念,重构政府流程,建立政务服务中心,以建设服务政府;建立科学的绩效考核评价体系以建设高效政府;实行行政问责制、完善监督机制以建设责任政府;推动政府政务公开、深化电子政务、规范政府行政程序以建设透明政府;维护法律法规和政府制度的权威性,增强政府政策的延续性和执行力,提高政府公信力以建设诚信政府;同时,进一步完善地方政府的土地出让制度和金融制度。


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