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完善中国环境规制法律体系研究

左佳  
【摘要】: 政府规制的过程,是指政府对特定产业或特定领域实施规制,直到放松甚至解除这种规制的过程。正像产品生命周期要经过投入期、成长期、成熟期和衰退期一样,政府规制过程也可以看作一个政府规制周期,包括政府规制立法、政府规制执法、法规的修改与调整、放松或解除政府规制四个阶段。本论文以环境规制为研究内容,重点探讨我国环境规制法律体系所存在的问题及改革思路。 环境规制属于规制经济学中社会性规制的范畴,环境问题的经济根源在于外部性和公共物品的属性,仅仅依靠市场的自我调节机制无法充分有效地配置资源。因此,需要政府对环境进行规制。环境规制的手段,从法律的视角可以概括为两种:即法律手段和非法律手段。依靠法律手段对环境进行规制有其必要性,因为法律手段有其他手段所不具备的特点,包括规范性、强制性、威慑性,以及相对稳定性,所以法律手段在环境规制中发挥着不可替代的作用,仍然在规制政策选择中占有统治地位。我国环境法的法律体系,主要由宪法中的环境法规范和专门的规范性环境法律文件集中表现出来的环境法规范构成。环境规制法律体系理论对于理解环境法律和环境规制是必不可少的。建立有机联系的环境规制法律体系,就是要通过它来实现对环境规制关系的整体性调控,实现通过法律以规制环境的功能。 环境法律体系是环境法律规制的核心和依据,我国环境规制法律体系的构建起步较晚,在以发展经济为第一要务的理念下,环境法律体系难免存在缺失和漏洞。本文认为,我国完整合理的环境规制法律体系应该包括三大部分,即:环境行政组织法、环境保护法,以及循环型社会法。其中,环境保护法应是在环境保护基本法主导的基础之上,分为预防法律制度(环境影响评价法)、环境污染防治法律制度,以及环境惩罚法律制度(环境刑事制裁法)三部分。目前我国尚未完成整个环境规制法律体系的构建,有些本应处于基础和保障地位的法律(如环境行政组织法)在我国却仍属空白,有些法律虽制定了,却属于“表象立法”,形同虚设,无法推行。这些问题固然有其深层次的国家政治、经济、文化的原因,但法律设计方面的缺陷仍值得思考和解决。 本文对美、欧、日环境规制法律体系的进行了比较研究和借鉴,这些国家或地区的环境规制法律体系经历了相似的发展历程,在这其中又各有突出的特点和创新。本文总结了其共性共有五点,分别表现为:立法理念的转变,基础性法律的制定,中央政府与地方政府职权的细致划分,污染防治法律手段多样化,以及环境公共团体的重要作用。其突出特点主要有:美国环境规制法律体系的构建更注重市场手段的运用和成本收益分析的立法方法;欧盟环境规制法律体系的主要特点表现为立法平衡了国家之间的法律协调及联合行动,并注重环境规制与国际贸易之间的关系;日本环境规制法律体系最为突出的特点即初步形成了循环型社会法体系。若欲借鉴国外的先进的立法经验和成果,必须首先对法律在我国的本土化条件进行研究。本文认为,当前环境规制法律制定过程未能充分反映政策利害团体的论点与意见,以至所研拟的环境法律无法落实本土环境,环保法律经常发生矛盾冲突的现象。在强制手段和经济手段的选择上,我国偏爱强制手段,虽然其作用有限;经济手段具有强制手段所不具备的优势,在我国也有很大的应用潜力和空间。环境规制政策的制定并不是在经济手段和强制手段之间进行简单的选择。为了更高地满足效率、公平和政治上的可行性要求,通常需要基于市场的经济手段和强制手段的组合使用,能期望的最佳状态是两者互相支持的综合体。当然,如果没有一个合适的社会环境和法律体系的支撑,无论经济手段或强制手段都将难有作为。 针对我国环境规制法律体系所存在的问题,在借鉴国外先进立法并参照我国现实条件的基础之上,本文提出了我国环境规制法律体系的设计和完善建议。文章分别从立法理念、立法程序及立法方法上提出了改革和创新的思路,接下来针对环境规制法律体系从环境行政组织法、环境保护法和循环型社会法三大方面进行了完善的研究。首先,在环境行政组织法上,应从源头上考虑,即从立法上明确规定各个行政机关执法的具体范围,防止权力边界模糊带来的行政冲突和消耗。解决环境行政权的冲突,应加强部门间的协同和合作,树立协同政府的理念。其次,在环境保护基本法上,以现代环境伦理价值观念确定《环境保护法》的立法目的;强化政府的环保职能,建立政府环境保护责任制度;注重环境行政指导机制与公众参与环境保护机制相结合,积极落实环境民主原则。在环境影响评价法上,应落实环境影响评价公众参与;加强司法权在环境影响评价中的地位;完善战略环境评价法律制度。在污染防治法上,应加强对经济手段的使用。文章分别从环境税费的征收、可交易排污许可证制度、押金制度、低利贷款及税收优惠制度以及泡泡制度在我国的适用及完善上进行了分析研究,提出了切实可行的方案。在环境惩罚法律上,主要分析了刑罚在环境规制中的定位和适用。最后,在循环型社会法上,应用经济学的分析方法对立法上政府、生产者以及消费者的权利、义务设计提出了对策建议。 总之,无论采取什么样的规制手段,无论法律体系如何完善,我国环境保护问题若想得到根本解决,治本的方案则在于经济或工业政策体制的调整以及人与环境理念的反省。


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