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基于国民财富损失控制的自然灾害防灾减灾研究

李宏  
【摘要】:我国自古就是自然灾害频发国家,作为少数遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一,除了火山活动以外,我国境内几乎囊括了所有类型的自然灾害。诸如洪涝、干旱、地震、地质灾害、森林灾害以及海洋灾害等各种自然灾害,始终都在威胁着人民群众的生命和财产安全,并长期以来严重地制约着我国人民的生产生活和社会经济的发展。例如,根据有关部门的资料统计,建国以来,我国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元人民币以上,农作物受害面积年均超过4000万公顷,受灾人口年均超过2亿。我国遭受水灾的袭击非常频繁,自1949年以来几乎每年都有水灾发生,据统计资料显示已经累计造成了27万人死亡:累计倒塌房屋达1.1亿间;平均每年受灾农作物面积则达913万公顷,成灾农作物面积510万公顷,分别占耕地面积的10%和5%左右。在最近的一般灾害程度年份中,我国仅水旱灾害损失就要占到GDP总量的3%左右,占财政收入的比例更是常高达20-30%。近两年来,从“四川汶川地震”到“青海玉树地震”,再到“西南地区干旱”、“南方地区暴雨洪涝”和“甘肃舟曲泥石流灾害”。新近发生的一连串自然灾害事件,更是时时刻刻牵动着亿万国人的每一根神经。 尽管经济实力的不断增强和科技水平的快速提高,使得人类社会在应对自然灾害和灾后重建恢复方面,似乎正在变得越来越强大,但自然灾害的经济成本及其多维度的影响,也正在随着人口膨胀、经济活动和财产密集度等因素的增加而增加。无论是从全世界的范围内来看,还是单就我国一国而言,自然灾害所导致的经济损失的规模都正在不断地扩大。另一方面,鉴于自然灾害对经济与社会发展的巨大而深远的影响,我国政府历来十分重视自然灾害防灾减灾问题,并始终都在不遗余力地采取各种措施以提高全社会的防灾减灾能力。2007年,国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》,已经把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。然而,面对各种潜在而又威力十分巨大的自然灾害风险,我们无疑还有很长的一段路要走。始终密切地关注自然灾害所导致的种种损失以及所产生的各种影响,并积极推进我国的防灾减灾能力建设,力求将自然灾害的不利影响最小化,早已经成为了我国政府和公众以及社会各界的共识。 自然灾害兼具自然属性和社会属性,相比研究自然灾害发生机理以及如何采取工程防范措施等自然科学领域的研究而言,从更为广阔的社会科学的研究视角,来探索自然灾害与国民财富之间的关系,同样是一个重大的研究课题。从自然灾害的社会属性来看,自然灾害经济损失是灾害影响的最为直接和集中的表现。然而,目前我国的自然灾害经济损失研究通常过于注重物质损失,而忽视了同样属于国民财富重要组成部分的人力资本、自然资本和社会资本等方面损失的影响。如果说对于物质资本损失的衡量可以不断地接近“精确”的地步,那么相对而言,对人力资本、自然资本和社会资本损失的评估,往往会由于缺乏足够的信息和有效的工具,而显得比较“模糊”。但是,我们认为,由于自然灾害损失不仅在于,并且主要不在于直接导致的有形的物质损失,“直接经济损失”充其量只能作为一个损失评估的“下限”。另外,自然灾害损失始终都是灾害管理和防灾减灾决策制定的重要依据,因此有必要扩大自然灾害损失评估的范围,用“模糊的正确”去取代“精确的错误”,以正确地衡量自然灾害的真正损失与影响。因此,本文尝试基于国民财富损失的视角来看待自然灾害所导致的经济损失与影响,也就是从一种宏观的整体视角来深入分析自然灾害经济损失与影响的本质。 从研究内容上来说,本文主要包括了三个方面:一是自然灾害经济影响与国民财富损失的基本问题研究,包括对国内外的自然灾害经济研究成果的回顾,对我国的自然灾害及其所造成的经济损失情况的概括和趋势分析,以及对自然灾害损失的国民财富观的阐释等;二是应用基本理论展开对自然灾害导致的人力资产、自然资产和社会资产损失研究,即具体分析我国的自然灾害所带来的国民财富损失情况,对由于自然灾害经济损失界定范围狭窄所导致的损失漏估情况,以及由此可能产生的后果进行分析;三是基于国民财富损失控制的灾害管理政策评估与防灾减灾对策研究,包括对既有的自然灾害管理和防灾减灾政策的影响与效果进行分析,并结合现阶段我国社会经济发展所处阶段以及资源与环境的具体发展态势,以可持续发展理念为指导给出防灾减灾对策思路和若干具体政策建议。 本研究的总体思路是:自然灾害经济损失是灾害影响的最集中表现,它不仅在于并且主要不在于直接的经济损失,而是应当从国民财富管理的框架下来认识和谋求解决之道。基于国民财富损失控制的灾害经济分析与对策研究,才能真正有效地服务于消除其给经济与社会可持续发展以及社会福利水平的不断提高带来的抑制与威胁。具体行文和结构安排如下: 第一章为导论,主要介绍了本文的研究背景、目的和意义,逻辑结构与研究方法,以及主要的创新与不足之处。 第二章为理论回顾与研究综述,包括了国外灾害经济研究的发展和国内灾害经济研究的状况,以及国外自然灾害经济研究进展给我们的启示与借鉴。对国外灾害经济研究状况的概括包括了自然灾害经济研究的缘起,自然灾害的经济后果,自然灾害与经济发展关系,以及自然灾害防御应对策略与机制的研究;国内则主要是自然灾害经济损失问题研究和防灾减灾对策研究。关于启示与借鉴,我们主要从学科交叉、政府主导、对灾害影响复杂性的认识和灾害基础数据的可得性等方面进行了归纳。 第三章对我国的自然灾害概况和灾害经济损失趋势进行了总结和分析。根据已有的损失统计资料,我国的自然灾害损失主要呈现出了如下的发展趋势:一是因灾死亡人口趋于下降,受影响人口人口规模不断扩大;二是农作物受灾面积和成灾率逐步上升,或许存在长度为3.6年的“灾害周期”;三是直接经济损失绝对规模趋于扩大,其所占GDP比重平均为3%左右;四是救灾支出水平逐步增长,增速基本与国民经济增长速度持平。最后,我们根据已有的统计资料利用ARIMA模型对相关指标进行了预测。 第四章分析自然灾害的经济影响。我们分别从宏观经济影响和微观经济影响两个角度进行了自然灾害影响分析。在宏观经济影响分析部分,我们总结了20世纪的全球自然灾害损失概况,并以自然灾害对经济增长与发展影响的理论分析为依托,并利用包括美国、日本和中国等14个国家在1970-2008年间的灾害损失数据,进行了自然灾害与经济增长的面板模型分析。最后,我们基于社会易损性的观点,利用我国的灾害损失数据,进行了自然灾害影响的社会经济因素分析。 第五章提出了自然灾害损失的国民财富观,这是本文的主要理论观点和立论基础。在这一部分,我们首先对国民财富的概念与衡量进行了回顾和总结,并着重总结了国民财富与国民核算问题。以世界银行等所提出的国民财富核算理论与方法为基础,我们提出了自然灾害国民财富损失的概念及其衡量方法,包括物质资本损失、人力资本损失、自然资本损失和社会资本损失等。最后,我们依据国内的部分灾害损失统计资料,对1998年以来我国的自然灾害国民财富损失进行了计算和分析,我们发现我国每年平均因自然灾害所导致的国民财富损失至少在5500亿元左右,其中物质资本损失约占54%,人力资本损失所占比重约为29%,而自然资本损失约占17%。2008年汶川地震灾害则导致了大约27750亿元的国民财富损失,是直接经济损失的2.36倍。 第六章为我国自然灾害管理与防灾减灾政策分析,对我国历史上的自然灾害管理,主要是封建中央集权制度背景下的“荒政”思想和措施,进行了回顾,并基于对建国以来的自然灾害管理状况的分析,指出了我国自然灾害防灾减灾机制的缺陷与不足。它们主要表现在这样四个大的方面:一是自然灾害管理体制的缺陷,如分散管理导致的职能交叉和缺位等;二是自然灾害灾前防范的不足,如防灾减灾基础设施建设、监测与预警体系、防灾减灾意识等方面的落后;三是自然灾害应急响应的滞后,主要表现在部门联动与协作、应急救援队伍建设、应急物资保障以及社会力量的有效组织等方面;四是自然灾害损失评估存在缺漏,即自然灾害损失范围界定的狭隘、统计指标的缺省以及影响评估的遗漏。这实质上是一种短视行为,它既是导致前述一些问题存在的重要原因之一,又可能会引发防灾减灾政策出现方向性的偏差。 第七章提出了基于国民财富损失控制的防灾减灾对策。基于国民财富损失控制的自然灾害防灾减灾政策,就是要把对国民财富损失的控制作为自然灾害管理和防灾减灾政策制定的根本性目标,动员和组织全社会各个方面的资源和力量,采用行政、经济、法律以及文化等多种手段,利用各种工程和非工程减灾措施,在自然灾害管理的整个过程中,预防、控制和减少包括人力资本、物资资本、自然资本和社会资本在内的自然灾害国民财富损失。基于国民财富损失控制的防灾减灾政策的总体特征,主要体现在统一性、综合性、区域性以及科学性等四个方面。具体地:一是应尽快理顺自然灾害管理部门的权限与职责;二是不断提高自然灾害的防范与防御能力;三是切实加强自然灾害应急处置能力建设:四是科学规划和实施灾后的恢复与重建;五是进行自然灾害国民财富损失评估;六是深入动员和有效组织社会各界力量。 第八章为全文结论部分,主要是对全文的内容和主要观点进行了概括和总结。 综观全文,主要的创新之处可以归结为三个方面: 一是拓展了自然灾害损失的内涵,从而扩展了自然灾害损失研究的范围。为了将对自然灾害损失的研究,由通常所探讨的直接经济损失,拓展至本文所提出来的“国民财富损失”,本文设立了基于国民财富损失控制的灾害经济分析与研究目标。这其实可以说就是,尝试绘制一个丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)所提出的“概念性图式”,并以之为“中轴”,使得我们能够既统领防灾减灾各种具体目标的要义,又得以把经济资产损失和自然资产损失结合起来,更为全面地分析和评估自然灾害所带来的经济损失与影响问题。同时,又由于对“国民财富”重新进行界定,从而得以把经济资产损失和自然资产损失结合起来全面评估自然灾害的经济损失与影响。 二是尝试在灾害经济与灾害管理等不同分支学科之间进行交叉与整合。本文采用了更为综合性的视角,以尝试在不同的灾害分支学科之间进行交叉和整合。即,基于经济研究视角综合不同学科的,主要是公共管理、灾害经济以及资源与环境经济研究的思路与方法,从自然灾害的社会属性角度,对防灾减灾战略和措施进行研究,从而避免了单一学科研究视角和思路所造成的局限性。 三是提出了自然灾害国民财富损失的基本核算思路与方法,进行了核算并得到了初步结果。本文不但提出了国民财富管理框架下,自然灾害损失分类与计量的基本思路与方法,并将其运用到了我国自然灾害损失的分类与计量之中,从而得到了不同于以往单纯注重直接经济损失计量而得到的结果。如2008年由于汶川特大地震,当年自然灾害所导致的直接经济损失占GDP比重约为3.9%,但我们基于国民财富损失的考察所得到的比重则为9.23%,“国民财富损失”则达到了27753亿元,约是直接经济损失的2.4倍。单从自然资产损失衡量的角度来说,本题研究可以作为全面反映环境—经济关系的环境经济综合核算的一个初步的小范围的尝试,而同时又不同于既有的单独对各种自然资源的价值评估,而是统一到作为国民财富的重要组成部分的自然资产之中。有关这一点,恰巧与联合国(UN)、世界银行(WB)以及欧洲委员会(EC)等国际组织联合出版的《SEEA2003》中曾提及的将来把灾害也纳入环境经济核算范围之中的想法殊途同归。 本文研究的不足之处可以归结为两个方面: 一是主观方面的不足。自然灾害影响是多方面的,经济影响作为其主要方面同样也是涵盖范围极为广泛的,而且往往具有动态发展的性质。在把握自然灾害经济影响范围和构成等方面,尽管力争有所突破,但是在涉及到难以计量的损失与影响部分之时,我们仍然时常感到难以明白晓畅地揭示问题的实质。 二是相关的资料数据搜集困难以及时间上的仓促,即客观方面原因导致的不足。自然灾害种类繁多,统计口径在不同的时间段上往往存在着较大的差异,而更详细的资料又往往是难以获得的。尤其是当我们涉及到难以计量部分的时候,许多难以准确计量的自然灾害损失与影响事实上非常重要,甚至还是主要的,这部分资料的缺失或者人为忽略,有可能会导致明显不同甚至是截然相反的结论。


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