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地方政府非税收入管理创新研究

聂少林  
【摘要】:20世纪80年代以来,伴随着政府职能的调整,中国地方政府逐渐承担了大部分的财政职能,而相应的财政管理体制并没有进行根本性变革,于是地方政府在正规收入不足的情况下,主要通过增加其预算外财力的方式来实现财政收入的增长,而中央政府实际上也默许了地方政府的各种收费行为。由于地方政府和部门利益的推动,我国预算外资金规模膨胀,其增长速度甚至超过GDP与预算内收入的增长速度,成为与预算内资金旗鼓相当的财力资源,1992年预算外资金相当于当年预算内收入的97.7%,成为名符其实的“第二财政” 预算外收入成为地方政府解决其提供公共产品和公共服务财力不足的主要方式和手段,其正面效应是显而易见的,但是要使预算外收入真正起到弥补当前我国财政体制在事权和财力安排方面的矛盾和缺陷,必须保证预算外收支活动受到很好的管理和控制。20世纪90年代之前,我国正是由于对政府预算外收支缺乏有效的管理和监督,致使其负面效应越来越大。 究其预算外资金难以治理的原因,不外乎以下三个方面。第一,预算外资金的属性问题。在市场经济国家,预算外资金绝对属于政府性资金。而我国在1996年之前,预算外资金都是企事业单位、部门和地方政府的自有资金,不纳入预算管理,供所有者自由支配。第二,预算外收入取得的依据问题。市场经济国家所谓的预算外资金都是依托于正式的立法而存在的,而我国的预算外资金只是依托于政府政令而存在。也就是说,政府想做什么事,就相应地出台一项预算外资金的法规。这和西方国家地方政府有税收开征权是有本质区别的。众所周知,西方国家的地方政府想做什么事如果缺少资金也是通过开征新税或调整税率来实现的,但必须要经过立法机构的严格审查才能成行。第三,由于前述两个原因,直接导致第三个方面,由于预算外资金收入的便利性、支出的随意性,预算约束力不足,使地方政府越来越依赖于预算外资金的增长。因此,必须强化预算外收支的管理,这不单单是预算外资金管理一个方面的问题,必须从深层次解决政府间权责划分、规范财政管理制度等方面进行综合治理,才能解决中国的预算外资金管理问题。 鉴于非税收入管理已经成为当前我国财政改革和发展中的一项重要课题,而且,地方政府的非税收入管理问题是所有问题产生的本源,因此笔者选择了“地方政府非税收入管理创新研究”作为博士论文的主题。本文在地方非税收入理论研究的基础之上,通过全面阐述地方政府非税收入的历史进程、基本情况和现存问题,并通过对国外政府非税收入管理方式的比较,主要着眼于地方非税收入管理中的热点和难点问题探讨,最终提炼出适合我国地方非税收入管理的创新理论和路径选择。其研究框架主要安排如下: 第1章导论 基于地方政府非税收入理论研究已经成为当前一项重要课题,而目前我国理论界对地方非税收入管理的理论研究还是不够系统,实践过程中经常出现管理不规范的前提下,通过对国内与国外地方非税收入管理现状的分析,从非税收入范围、财政体制、预算管理、票据管理和监督机制等角度提出了地方非税收入管理创新理论,结合地方实际情况深入探讨非税收入管理的配套改革措施,为地方非税收入管理提供切实可行的具有针对性、实践性的政策建议。在国内外非税收入管理研究文献详细阐述的基础上,提出了本文的研究目标和研究框架,并总结出本文研究中出现的创新点和不足之处。 第2章政府非税收入的理论基础 从预算外资金的发展演变开始,介绍了非税收入的提出过程,科学界定政府非税收入内涵。在与税收的比较过程中,提出来非税收入的主要特点,即强制性与自愿性并存、有偿性、非固定性等。基于非税收入存在的理论依据,政府对非税收入按其性质不同大致分为四类:成本补偿性、负外部效应矫正性、国家产权综合效益最大化性、实现分配正义的重要补充性政府非税收入。同时指出非税收入具有财政收入和宏观调控的职能,对一国经济协调稳定发展和社会的和谐具有一定的促进作用。 第3章地方政府非税收入的历史演进 由于我国地方政府非税收入管理范围涉及面广、情况复杂,每项收入的性质、作用、发展历程、当前状况及管理制度都各不相同,因此,本章按照非税收入的不同来源,将政府非税收入划分为行政事业性收费、政府性基金、国有资产收益、彩票公益金、罚没收入和其他政府非税收入,分别从这几个收费项目的内涵和管理的发展历程介绍我国地方非税收入的历史演进,并从计划经济时代和经济转型时期,阐述地方非税收入的历史地位和作用。 第4章地方政府非税收入管理的现实分析 首先,本章分析了我国各地地方政府非税收入现实状况,并且特别分析了辽宁省2009年非税收入具体情况;其次,分析地方政府非税收入规模、结构及管理现状,从而便于整体系统把握非税收入目前的发展现状;最后得出地方非税收入管理过程中存在的主要问题。 第5章地方非税收入管理中的热点、难点问题 本章主要关注地方非税收入中的三个热点和难点项目——土地出让金、彩票公益金和资源性收费。基于其内涵特点和发展现状的基础上,着重指出在管理过程中存在的主要问题,并提出加强这三个收费项目管理的相关建议。 第6章地方非税收入规范管理的国际借鉴 通过介绍几个国家非税收入的发展演进、规模状况和主要来源,对联邦制国家和单一制国家地方非税收入管理进行详细阐述。从收费项目范围、收费标准、非税收入管理、非税收入监督和非税收入使用等方面,比较部分发达国家非税收入管理方式。虽然各市场经济国家由于资源、经济结构以及经济体制不同,使得各国中央和地方政府非税收入的规模和来源结构情况各异,导致了政府非税收入管理权限存在很大的差异性,但同时,在非税收入的管理中,又体现出许多共同的特点。在借鉴国外非税收入管理经验的基础之上,主张我国地方非税收入规范化管理应该坚持完善财政体制、推进非税项目的分类规范管理、依法确定非税收入项目及标准、建立严格的地方政府非税收入征管体制、加强法制建设等基本思路。 第7章地方政府非税收入的管理创新 针对目前政府非税收入管理不规范现象的存在,非税收入管理创新的基本思路是:第一,清理政府非税收入项目,取消不合理的收费;第二,把地方政府非税收入纳入预算管理,加强对其收支管理的透明度;第三,加强对地方政府非税收入征管,实现严格的“收支两条线”管理制度。在基本思路的指导下,提出地方政府非税收入管理创新的基本建议,主要从非税收入项目、财政体制、预算管理、票据管理、监督管理和管理信息化方面进行展开分析。同时,本章也提出了与地方政府非税收入管理相配套的改革措施,为加强地方非税收入管理创造有利条件。


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