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大连市土地财政的经济社会影响及其理性路径分析

王钰  
【摘要】:20世纪90年代以来的十几年间,地方城市经济发展过程中出现的“三高”,即高土地财政收入、高土地出让规模以及高房价成为各大舆论关注的焦点。在分税制改革不彻底的财政体制以及以经济增长为主要考核指标的官员激励机制下,土地财政收入的增长无疑缓解了地方政府财政和政绩的双重压力,不断刺激着地方政府追逐土地财政的热情。然而,与“可喜”的土地财政收入相对的,却是引致失地农民权益问题激增和城市强拆问题不断的高土地出让规模,以及引发居民住房支付能力严重不足、城市中低收入群体沦为“房奴”的高房价,严重影响了我国社会主义和谐社会建设进程的推进。尤其在当前“民生”问题日益上升为我国经济社会发展核心的大背景下,上述“三高”日益受到各级政府和相关学者的高度关注。 从表面上看,农村的耕地锐减问题、失地农民权益问题以及土地征收、房屋征收中的强拆问题都与地方政府的土地财政有着或紧或密的联系,而城市的高房价似乎更与土地财政存在着彼此依赖、相互促进的关系。因此,不少学者开始反思土地财政的利与弊,并掀起了一场评判土地财政功与过的论战。虽然学者们对土地财政的评价有褒有贬,但是当前多数舆论对土地财政都持否定态度,形成对土地财政的讨伐之势。在全国舆论声讨土地财政的大背景下,大连市土地财政近来的如火如荼发展态势也引起了社会各界的广泛关注。与土地财政在全国的探讨一样,众多学者在分析土地财政对大连经济社会发展的影响时,有对其对大连经济建设贡献的肯定,但更多的是对其可能造成的一系列问题的批判,认为大连土地财政与其近来房价的非理性上涨、农村耕地锐减、农民权益问题以及土地强征房屋强拆等都存在着一定的联系,而大连财政收支对土地财政的极大依赖更是导致了其地方财政的恶化。 我国土地财政从形成、发展乃至演变成今天这一褒贬不一的概念,是有着特定的体制因素和制度背景的。因此,土地财政作为地方政府在我国经济发展特定制度背景下的一种行为模式,其选择有其现实的合理性。因此,本人认为,如果我们仅是为了讨论土地财政的利与弊而对其进行研究,是没有多大意义的。另外,作为一种地方政府行为,土地财政的结果,即其对地方经济发展所带来的贡献以及由此产生的问题,必定会与地方特定的发展状况息息相关。 因此,本文从宏观经济的发展现状出发,以大连市为例,通过土地财政与反映地区发展的不同变量间相互关系的分析,指出土地财政在其经济社会发展中所扮演的角色,然后对其进行客观的评价。并在此基础上,以土地财政在短期内无法完全退出经济的现实背景为前提,从促进地方经济可持续性发展的角度出发,提出大连市土地财政改革的路径选择及政策建议,以期能够为其今后地方财政的健康发展提供思路。 在基于我国土地财政相关理论以及内涵和实质的探讨与分析上,通过对大连土地财政及其经济社会发展现状间相互关系的定性及实证研究,本文对大连土地财政当前的发展及未来的出路得出了如下几点认识: (1)大连土地财政对其近年来经济社会的发展与建设起到了不可忽视的促进作用。这种作用效果,概括而言,主要指的就是对经济增长的促进作用以及对城市化进程的推动作用。 (2)土地财政对大连经济社会发展的贡献归根结底是源于其带来的巨额收入及其对相关市场的影响,更深层次而言,是源于各级市场主体在土地财政作用下不断扩张的投资。 (3)土地财政对大连经济社会的发展引致了一系列的问题和风险,包括不断增长的房价以及源于当前地方财政、经济金融发展对土地财政高度依赖下的财政和金融风险等。但本文的实证研究结论表明,土地财政对大连房价上涨的推动作用是间接的。居住用地价格以及商品住宅价格不断上涨的根本原因在于社会对地价及房价不断上涨的预期。 (4)基于地方财政、金融的稳定和安全对于地方经济社会持续发展的基础性作用,相对于土地财政对大连经济社会发展做出的贡献而言,其带来的问题和风险更值得关注。改革大连当前土地财政的发展模式、促进其土地行为的可持续性优化已十分必要。 (5)从土地财政的完整行为过程出发,大连的土地财政改革可以遵循以下路径进行:严格执行土地储备制度,加强土地收储的和谐性建设;积极创新土地出让方式,兼顾土地出让的财政金融风险;切实加大土地财政管理力度,提升土地财政的经济社会效益。


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