大气污染治理中的财政事权与支出责任划分研究

【摘要】：近些年来,以大面积雾霾现象为代表的大气污染问题引起了人们的广泛关注。大气污染的产生是多种因素共同作用的结果,其治理工作的展开既需要发挥企业的主体作用,也离不开政府部门的广泛参与。更好地发挥政府在污染治理中的作用离不开财政的支持,如何协调各层级政府部门在污染治理中的任务和职责,合理安排好履行财政事权的支出义务与保障是一项值得研究的重要课题。然而,目前我国在大气污染治理中的财政体制安排还不尽合理,存在一些较为突出的问题,这严重地制约了我国大气污染治理的进程,本文便由此展开,分析大气污染治理中财政事权与支出责任划分中存在的问题,并试图在借鉴有关国家做法与经验的基础上,提出进一步完善相关体制安排的政策建议。最后,本文从污染排放源治理与其他协同政策手段实施的角度着手,尝试在微观层面对大气污染治理中的财政事权与支出责任进行划分。大气污染的防治需要政府的参与。一方面,大气环境的污染是外部不经济的典型事例,环境污染作为企业生产所带来的社会成本的一个重要组成部分,往往被企业所忽视,由此便导致了一系列环境公害问题的发生;而另一方面,大气环境的治理成果在一定程度上具有公共品的典型性质,这就决定了市场在清洁的空气的提供中很可能出现“市场失灵”的状况。因此,政府积极介入到大气环境保护与治理是很有必要的。而目前,环境治理的政策手段主要有两种,一种是命令政策手段,一种是经济刺激手段。其中,经济刺激手段根据其所依据的理论基础不同,又可以进一步分为环境税费与补贴手段以及排污权交易手段。这一系列政策手段的有效执行离不开财政体制的有效支撑,但是我国在大气污染治理中的财政体制安排还有很多不尽合理之处,相关财政事权与支出责任的划分还存在很多问题,具体体现在以下几个层面:首先,属地治理原则下的块状管理模式造成了财政体制的低效率;其次,环境监察监测事权过度下移导致地方政府违规行为频发;再次,基层环保部门经费匮乏,存在排污费违规使用现象;最后,排污权交易中地方保护主义盛行,上级政府缺乏协调监管。这些问题影响了我国环境政策手段的执行效力,优化相关财政体制安排已是势在必行。它山之石可以攻玉,考察相关国家在大气治理中财政事权与支出责任划分的安排,我们发现这些国家普遍采用了“中央政府指导监督,地方政府具体执行”的模式。具体分析,可归纳出以下特点:首先,相关国家的环保部门架构层次普遍较少,一般不超过三级并且呈现扁平化趋势;其次,环境监测与监察等主要环境职能集中在州级政府层面,基层政府的事权安排较州级政府而言为少;再次,相关国家普遍针对具体污染行为征收环境税,收入的主体部分归属地方政府,专款专用,为地方污染治理活动开辟了财源,最后,在跨区域污染治理中,中央政府广泛参与,部分国家还为此专门成立具有跨区域性质的组织机构。结合相关国家经验与我国存在的问题,应从以下四个角度入手优化我国在大气污染治理中的财政体制安排:首先,压缩环保部门层级架构,实行垂直管理体制;其次,上收环境监测、环境监察事权,相关经费纳入上级财政预算;再次,加强排污费征管使用、完善环保预算支出体系;最后,强化省级与中央政府在跨区域污染治理中的职能履行责任。财政体制的优化在实践中体现为具体事务中财政事权与支出责任的清晰划分。大气污染的治理离不开对污染排放来源的综合整治,也同样离不开能源、产业、交通、科技、宣传教育等协同政策手段的综合运用。本文在最后针对具体领域与环节,深入到微观领域对相关事权与支出责任尝试性地进行了划分安排,以期能对具体实践有所借鉴。