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完善我国现行财政管理体制研究

王振宇  
【摘要】: 1994年,我国开始实行分税制财政体制,至今已进入第12个年头。十多年的实践证明,以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制财政体制符合中国国情,在促进经济发展、改进中央政府财政地位、提高地方政府理财积极性等方面发挥了积极作用。总的看,这一体制运行状况是好的。但也必须看到,分税制财政体制是在不触动原来既得利益格局、带有过渡性质的一种制度安排,与科学、规范、健全的财政体制相比还有很大差距。随着市场化改革的不断深入,地方政府在提供地方公共产品和公共服务、协调内部社会经济健康发展方面发挥着越来越重要的作用,地方政府作为本地区公众利益的总代表和依法行政的行为主体,越来越具有自主行事的权力和能力以及相对独立的利益,日益成为彼此之间职责划分明确、利益边界明晰的政府组织,而不再是中央政府的附属物和单纯的派出机构。在这种情况下,迫切需要探讨协调处理好中央政府与地方政府之间财政分配关系的有效途径和方法。 一、选题背景及现实意义 “完善我国现行财政管理体制研究”是个“老生常谈”但却是永恒的研究课题。这是因为:第一,财政体制问题是一切财政问题的核心。只有解决好政府间财政关系问题,才能较好地解决其他财政问题。可以说是“纲”和“目”的关系。第二,我国现行的分税制财政体制亟须变革。1994年开始实施的分税制财政体制,沿袭了旧体制的弊端,以“基数”为标志存在着“财政包干”体制的某些“痕迹”,以“集权”、“比例分成”为标志存在着“体制复归”的可能。这种具有明显中国“特色”的分税制,亟须与时俱进,改革创新。第三,财政体制问题研究有待于深化。特别是在实证分析研究、省以下财政管理体制研究等方面亟须深化。 从现有文献情况看,从事财政管理体制问题研究,人数颇多、成果丰富。在这种情况下,仍以财政体制问题为论文研究方向,自觉现实意义重大。第一,完善我国现行财政体制是有效解决基层财政困难的现实选择。1994年,我国开始实施分税制财政体制,经过十多年间实践,较好地实现了增加中央财政收入、增强中央政府宏观调控能力的初衷。数据显示:1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重为22%,到2004年已演变为54.2%,11年间提高了32.2个百分点。同时,地方财政收入占全国财政收入的比重,则由78%下降到45.8%,年均下降近3个百分点。依据本人10多年省级财政部门工作实践和初步研究,一种较为直观的判断:中央财政实力逐年增强的背后,蕴含着不断加剧的基层财政困难问题。解铃还需系铃人。合理划分基层政府的事权和财权,是解决欠发公教人员工资、化解县乡政府债务、强化县乡政府公共服务职能的重要选择。第二,完善我国现行财政体制是有效解决“三农”问题的基本途径。从财政视角来分析,“三农”问题的实质是城乡“二元”财政长期运行的结果,而“二元”的背后,是政府间财政分配的失衡,即以农民为众的基层政府与以市民为主中央政府在财力资源配置上的失衡。有效解决“三农”问题,现有财政体制的完善是绕不过去的路径,必须在城乡“一元”的模式下,在中央政府与地方政府之间重新划分事权,重新配置财权。第三,完善我国现行财政体制是落实科学发展观的重要手段。市场经济条件下,政府具有政治、经济、社会职能,相应地政府财政履行着资源配置、收入分配、经济稳定与发展等基本职责。公共品的层次性决定了不同层级政府间的事权范围,依据政府事权划分的通行规则,中央政府主要承担稳定和分配职能,地方政府主要承担资源配置职能。而现实的情况是,地方政府主导着市场经济,盲目投资重复建设、争相“圈地”运动,造成了资源、能源、环境“危机”,等等。追究这一现象背后的财政原因,就在于现行财政体制中过多地遗留了“财政包干”成分。为了确保完成体制内“基数”问题,地方政府可供选择的路径便是投资、招商“冲动”。因此,通过完善现行财政管理体制,实现政府间财政关系的和谐,是落实科学发展观的重要内容。第四,完善我国现行财政体制是落实依法治国方略的重要内容。市场经济是法治经济。构建一个科学、民主、规范、透明、稳定的政府间财政关系,也是落实依法治国方略的重要内容。就目前财政体制法治性而言,从某种意义上是“人治”大于“法治”、“随意”代替“稳定”。一方面,缺乏必要的“政府间财政关系法”,来约束上级政府对下政府的“事权”、“财权”调整行为,往往只是国务院或省级政府的一个“红头文件”,在此过程中各级人大形同虚设。另一方面,现行的转移支付制度,具有明显的过渡性特征,亟须加强“法治化”建设来提高转移支付资金的科学化、民主化、透明化、绩效化程度。 总之,在由计划经济向市场经济转轨过程中,随着社会主义市场经济体制的建立,微观运行机制的作用增强,政府职能“越位”、“缺位”问题将逐步得以解决,所以调整政府财政体制问题也成为必然的选择。 二、论文结构及分析研究的主要问题 该研究分为八章: 第1章:财政管理体制概述。重点论述了财政管理体制的基本概念、特征、内容、作用、理论基础、制约因素、运行机理等“一般性”问题。 第2章:财政管理体制历史考察。分阶段论述了建国以来我国财政管理体制的历史演进过程及简要评述,即计划经济时期运行模式(统收统支)、转轨时期运行模式(包干制)、市场经济运行模式“分税制”。 第3章:财政体制“缺陷性”分析。一方面总结评价了1994年分税制财政体制改革成效,另一方面分析了“事权”、“财权”和“转移支付”等方面存在的问题,并在此基础上重点考量揭示了现行财政体制某些“体制复归”特征。 第4章:财政体制国际比较与借鉴。选择美国、德国、法国、日本、印度等国,介绍了政府间事权划分、财权划分、转移支付制度等方面基本做法。 第5章至第8章:完善我国现行财政体制的基本构想。其中:第5章重点论述政府间职责、支出划分的思路与对策;第6章重点论述了政府间税收划分的思路与对策;第7章重点论述了改进政府间转移支付制度的思路与对策;第8章重点论述推进各项配套改革等问题。 三、创新与不足 该论文坚持辩证唯物主义和历史唯物主义,从基本理论、基本概念出发,在借鉴现有研究成果的基础上,综合运用经济学、政治学、社会学基本原理,系统地分析研究了完善我国财政管理体制诸多理论和实践问题。其创新点体现在以下几方面: 第一,在现有财政管理体制“缺陷性”分析上有所创新。集中体现在论文第三章中,研究提出并具体论证了现行财政管理体制存有某些“体制复归”特征,即过多采用“共享”税模式,存有复归“比例分成”的客观现实;“小地方税,大转移支付”格局,存有复归“统收统支”的倾向;省以下财政体制不完善,基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能。这一命题的提出,并非危言耸听,种种迹象表明,因1994年分税制不彻底性所引致的客观“迹象”,一定程度上陷入“条”与“块”、“集权”与“分权”的矛盾纷争中,“旧体制简单复归”特征明显。 第二,在整合政府财力资源研究上有所创新。集中体现在第八章第二节中。长期以来,国家政策“部门化”的问题一直未能很好地解决,一些政府职能部门,利用法定职权和掌握的国家立法资源,在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任。体现在国家财政上,就是一些政府职能部门,以“第二财政”的身份,参与国民收入再分配职能,出现了政府财权“部门化”的问题,大量非税收入“现象”的背后,隐含着诸多部门利益,事实上造成了有限政府财力资源使用分散、低效运转等问题,而且这种自上而下的“部门”模式,严重肢解了政府财权、预算的统一性、完整性,加剧了“条”“块”矛盾,降低了财政资金使用效率。所以,本人认为完善政府间财政关系问题,实现政府财权统一是不可或缺的前提条件。 第三,在数据采集、资料运用上有所创新。广泛收集、整理了能够反映财政管理体制问题的大量财经数据、资料,一定程度上达到了通过“数据”“例证”揭示问题、现象的目的,避免了就理论论理论、就观点论观点等问题。 第四,在分析研究方法综合运行上有所创新。论文广泛采用实证分析与规范分析、个量分析与总量分析、定性分析与定量分析、历史分析与现实分析等多种研究方法,较为全面、系统地论证了财政管理体制这一选题所涉猎的诸多问题和现象。 同时,财政管理体制研究涉及到政治、经济、社会等诸多领域和方面,受本人研究水平、研究能力、研究方法、研究时间所限,论文存有诸多不足之处:一是在理论研究上基本是借鉴他人的研究成果,没能有所创新、突破。二是在应用研究上有待深化,往往只是提出一个问题和现象,在解决问题上有待深化。三是模型设计和应用上有待深化。


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