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城市化进程中的农村社会保障问题研究

刘子操  
【摘要】: 城市化进程的加快,意味着将有大量的农业人口转化为城市人口,其中的一个必要条件就是为非农化人口(主要从事着非农产业但户口在农村的人口)提供进入城市的社会保障制度通道,但由于有可能转变为市民的非农化人口在农村时没有参加社会保险,使其在城市参加社会保险时保险基金的累积和交费期受到一定制约;由于城乡的二元社会保障制度,使得由于人口流动所产生的社会保险的衔接出现困难。城乡二元社会保障制度实际上已经把农村人口非农化与农村人口城市化断裂为两个过程,使之不能同步推进,结果导致农村人口城市化的预期成本大大增加,那些从农村流入城市的农民工,即使在城里有了稳定的职业和收入来源也不会轻易地放弃土地,割断与“承包田”的“脐带”关系;那些被征用了土地可能“农转非”的农民,面对“跳出农门”变为城里人的机会,却表现出少有的冷漠。城市化进程呼唤着农村社会保障制度的构建,而农村社会保障制度的建立与完善对城市化具有巨大的促进作用,同时对缩小城乡贫富差距、解决“三农”问题、化解社会矛盾、维护社会公平、构建和谐社会也都具有重要意义。 本文是以城市化为背景研究农村社会保障问题的,针对这样一个命题,提出了城市化进程中农村社会保障制度建立的三个理论支点,三个实施要点,以及两个目标模式。 建立城市化进程中农村社会保障制度的理论支点有三个:一是社会公平理论。社会公平体现在权力公平、机会公平、规则公平和分配公平上。社会权利公平承认并保证将尊重和保障人权贯彻到社会生活的各个方面,特别是把保障每个人的生存权、发展权放在首位。机会公平是指社会主体在参与各种社会经济活动时拥有同样的条件,它要求社会提供的生存、发展、享受机会对每一个社会成员均等,凡是有相同能力和相同利益诉求的社会主体,社会都应对他们一视同仁,公平地为其提供相同的机会与舞台,以确保其在社会认可的范围内享有同等的发展机会和条件,它意味着人们有公平的机会选择和从事不同的经济活动。规则公平(过程公平)是指社会成员在参与经济和社会发展的过程中所面对的行为规范和行动准的公正性。分配公平是指每个劳动者都有获得正当利益和社会保障的权利,不因素质、知识、能力、性别等的差异而使其政治地位、经济地位、生活享受等方面产生巨大的或本质上的差异。权力公平是各项活动的起点,因为,没有权利公平,就不可能出现机会公平、规则公平和分配公平。机会公平是社会公平的前提条件,如果机会不公平,就很难保障分配的公平,权力公平也就流于形式。规则公平是社会公平的重要环节,是衡量公平的标准。分配公平是整个社会公平的根本内涵、和最高层次,是社会公平的实际体现和最终归宿。二是和谐社会理论。要构建和谐社会,就必须解决现实中的各种社会问题,妥善化解贫富之间、劳资之间、城乡之间、农民工与城市职工之间的利益冲突,避免因社会矛盾激化可能导致的社会分裂和社会对抗,而要化解各种社会问题又离不开社会保障制度。社会保障的功能以及对社会公平地追求,完全符合并体现了和谐社会的核心价值观,即以实现共同富裕、民主文明、公正平等、互助合作为根本价值目标的社会。三是社会权力贫困理论。社会权力贫困理论得益于三个与贫困有关的理论,即“社会剥夺”和“社会排斥”理论、“能力理论”、经典的公民权利理论。权利贫困主要表现为权利相对不足、获取社会权利的机会和渠道不足、现有权利没有得到法律保证、权利失而复得的机会很少四种情况。 与城市化进程相关的农村社会保障的实施要点有三个,即农民工、失地农民和纯农村人口的社会保障问题。 农民工是农民,因此他们的社会保障必然与农民有着不可分割的联系:农民工是工人,因此他们的社会保障又必然与城市劳动者有密切的联系。农民工是农民又是工人“亦工亦农”,因此他们的社会保障又必定与纯粹的农民和工人不同,有着自己的独特性,表现在社会身份与职业分离,社会地位的双重性,具有双重收入来源,流动性强,工作不确定,存在形式的长期性与过渡性,内部的层次性。与这些特点相适应的农民工社会保障制度模式,应该是建立相对独立的、分类指导渐进性的、分层次的、门槛较低富有灵活性的、可转移可衔接的农民工社会保障制度。 失地农民不同于农民工,他们要么面临选择新的职业,要么面临失业。失去土地的同时,往往也失去了原有的居住地、原有的生产方式和生活方式,客观上要求他们改变自己的生产生活方式以适应新的社会环境,然而多种因素地制约,使他们在失地之后举步维艰。基于此,构建失地农民社会保障制度的指导思想应该是:所有农转非的失地农民均应成为社会保障对象;在总体目标一致的情况下,各地区可采取不同的模式;失地农民的社会保障需要商业保险公司的参与;多管齐下,突出就业和社会保障。根据上述指导思想,失地农民社会保障制度的目标模式是:要以社会保障体系的整体推进为前提,以现有的社会保障制度框架为基础,以已经农转非的失地农民为重点,以各地区富有特色的保障实践的多极推进为路径,加快建立基础整合、分层分类的过渡性的实地农民社会保障制度。 纯农村人口社会保障制度的建立必须立足于满足农民基本生活需求的基础之上,让农民“生有所靠、老有所养、病有所医”,所以应以农村社会养老保险、农村社会医疗保险、农民最低生活保障线”为基本骨架,建立农村的社会保障制度。建立农村养老保险制度非常必要,土地养老功能越来越弱化:传统的家庭养老保障功能弱化,“五保”供养政策难以为继;农村人口老龄化严重;如果把占社会人口多数的农村居民排斥于现代社会保险之外,就会延缓城市化进程,阻碍和谐社会的构建。纯农业人口社会养老保险制度构建的基本思路是:强制推行、全面覆盖;按照国家、集体、个人合理分担的原则筹集养老保险金,加大国家分担比例;在承认城乡差异、地区差异的基础上,以“低水平、广覆盖”为目标,以满足当地基本生活需求来设计未来农民享受的养老金水平,并以此为标准设计缴费数额;以法律的形式保证其实施,而不仅仅是社会政策的形式;实行“全额累积制”,即只建立个人账户,不进行社会统筹。新型农村合作医疗应更名为农村社会医疗保险,它作为一项惠及千家万户的事业,作为一项重要的社会保障制度,作为农村居民应该享有的一项基本健康权利,应该覆盖全部农村人口,应强制性推行。纯农业人口最低生活保障制度的构建的着力点是,合理界定低保对象,科学确定低保标准,尽快完善筹资机制,加快低保法制建设。 城市化进程中的农村社会保障最终的目标模式和过渡模式。要建立一个与城市化进程相呼应的动态农村社会保障制度,建立的原则是:需要与可能兼顾的原则;低水平、广覆盖的原则:分类实施、突出重点的原则;统一性与灵活性相结合的原则;静态与动态相协调的原则。目标模式:覆盖全体公民,为全体社会成员提供基本生活保障;城乡一体化,我国社会保障体系终将实现城乡对接,以一元社会保障制度取代二元社会保障制度,使基本保险普及化、一体化。过渡时期模式:建立一个体系,打造一座平台,构建两个板块,形成三级阶梯,简称为“1123”工程。


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