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中美两国地方治理比较研究

戴昌桥  
【摘要】:地方治理理论是当前公共行政学领域的一个新兴前沿理论,是在经济全球化、经济一体化的后现代社会背景下政府与市场双重失灵而导致产生的全新公共理论,是西方资本主义国家将其民主政治价值体系隐性渗透与扩张到广大发展中国的产物。目前,该理论已被广泛运用于世界各国地方公共领域中,有力推进了发达与发展中国家的地方治理变革,并提升了发达与发展国家地方治理能力与水平。关于地方治理的解释,笔者在梳理国内外有关治理与地方治理概念的基础上认为,地方治理是指在国家之下的地方层次的特定政治、经济、社会、文化、历史传统等因素构成的生态背景下,为了实现地方善治目标、增进地方公共利益,由政府、企业、非政府组织、政党、个体、联合组织等组成的多元合作、平等独立、互依互动的网络化自主主体借用集政府行政机制、市场竞争机制、社会自治机制为一体的新治理理念精神、工具手段与技术来协同、合作、互动处理地方公共事务的一个系统与活动过程;地方治理是治理的组成部分,内涵治理的基本精神理念,但又不同于治理。地方治理仅是治理精神在地方层次上的运用,除之之外,治理还有将其精神运用于国家、区域(国与国之间的区域)、全球等层次上;地方治理既是一个活动过程,又是一个有机开放的系统。这个开放系统一般包括七个子系统:地方治理目标系统、地方治理生态系统、地方治理主体系统、地方治理对象系统、地方治理权力系统、地方治理决策系统、地方治理技术系统。 本文正是以上述地方治理系统的各子系统为研究内容与对象,通过运用比较研究法、系统分析法、制度分析法、辨证分析法、理论联系实际分析法等方法,对中美地方治理生态、中美地方治理主体、中美地方治理对象、中美地方治理权力、中美地方治理决策、中美地方治理技术进行比较系统、全面的比较研究。 在本文研究过程中,绪论与第一章主要是对中美两国地方治理的研究现状以及地方治理的一般性理论进行系统的梳理与概括,根据现有理论界有关治理、地方治理的观点并结合本文研究的需要,提出笔者自己有关地方治理的观点,构建出全文研究的一个基本理论框架;第二章从政治生态、经济生态、社会生态、文化生态四个方面对中美两国地方治理生态做了比较分析。绪论、第一章的地方治理理论分析以及第二章的中美两国地方治理生态比较分析是本文后面第三章至第七章研究内容的理论基础与现实依据,后面中美两国地方治理主体、中美两国地方治理对象、中美两国地方治理权力、中美两国地方治理决策、中美两国地方治理技术的比较分析就是置于中美两国地方治理生态背景下来展开比较分析的。 第三章主要从地方治理公民主体、地方治理政府主体、地方治理非政府组织主体、地方治理政党主体、地方治理企业主体等五个方面来对中美两国地方治理主体进行比较分析;第四章主要从地方治理对象范围、地方治理对象结构、地方治理对象资金三个方面来对中美两国地方治理对象进行比较分析;第五章主要从地方治理权力理念、地方治理权力边界、地方治理权力划分、地方治理权力中心、地方治理权力层级、地方治理权力运行方向等方面来对地方两国治理权力进行比较分析;第六章主要从地方治理决策文化、地方治理决策主体、地方治理决策体制、地方治理决策导向、地方治理决策公开透明性等方面来对中美两国地方治理决策进行比较分析;第七章主要从地方治理信息技术、合作技术、市场化技术等方面来对中美两国地方治理技术进行比较分析;结论与启示部分主要是对前面的比较归纳出比较结论并指出中国地方治理的未来发展方向。 本文研究既有理论价值又有实践价值。从理论价值来说,该文研究拓展了地方治理研究主题,丰富了地方治理研究内容,填补了地方治理研究某些缺陷和不足。尤其对中国地方治理理论研究来说,该文研究跳出了以往中国学术界重引介西方治理理论与如何运用西方地方治理理论的研究层次,转而尝试将中国地方治理研究推向中国地方治理本土化研究层次,以推进中国地方治理理论研究走中国本土化研究的道路;从实践价值来看,该文研究直接回应了中国地方治理的一些实践问题与呼声,为中国地方治理实践提供一些实践指导性建议。这突出表现在:一是针对当前中国地方政治民主改革需要,本文为中国地方治理民主制度设计提供了一些可供参考的方法与建议,如明确提出必须加快中央政府与地方政府间的适度分权,加快政府与社会、市场之间的合理分权,赋予地方政府、社会与市场合理的自治权力,让广大人民群众与更多的社会民间力量参与到地方治理实践中来,努力提高地方治理的能力水平与民主程度。二是针对当前中国地方治理实践中存在一些人盲目鼓吹学习与照搬美国地方治理实践模式的现象,本文通过比较研究分析得出,中国地方治理实践模式是不能盲目学习和完全照搬美国地方治理模式,这是由中美两国不同的政治、经济、社会、文化与历史传统所决定的。 在本文研究过程中,笔者力图在研究主题、研究范式、研究内容、研究方法等方面有所创新。从研究主题来看,本文以中美两国地方治理比较研究为主题,基于地方治理理论分析视角直接将具有典型代表性的两个国家的地方治理模式——典型发达国家的美国地方治理模式与典型发展中国家的中国地方治理模式——放在一个研究主题下来进行比较研究,这在当前地方治理研究中尚属于一种比较创新的尝试;从研究范式来看,本文构建了一个不同于以往地方治理研究、中美地方治理研究的新范式与框架结构。这突出表现在:该文从地方治理理论分析出发,按照地方治理生态、地方治理主体、地方治理对象、地方治理权力、地方治理决策、地方治理技术构成的研究框架结构来对中美两国地方治理进行比较系统的研究,这在地方治理研究范式中尤其是中美两国地方治理研究范式中尚属于首次尝试;从研究内容来看,笔者在本文中提出一些有关地方治理的新思想、新观点,这表现在:一是笔者在梳理当前治理与地方治理理论的基础上,主要从地方治理的目的、生态、主体、对象、权力、决策、技术六个方面概括归纳出本文地方治理的观点,该地方治理观点即包含了以往地方治理的一般精神,由体现本文研究内容的特点。二是笔者归纳整理出地方治理的六个分支理论,即地方治理多中心理论、地方治理协同理论、地方治理的新公共治理理论、地方治理的网络化治理理论、地方治理的社会资本治理理论、地方治理的信息化治理理论。三是提出了中国过渡型社会结构的观点。四是提出了地方治理政府主体不仅包括地方政府而且还包括中央政府在内的所有政府的观点。五是提出地方治理强调政府内部不同机构间权力边界应该清晰化与政府、社会、市场间权力边界应该自然性模糊的观点等;从研究方法上来看,本文采用了多种学科方法融为一体的综合研究方法,既采用了理论分析法又运用了实证分析法,既采用了定量分析法又运用了定性分析法,既采用了辩证分析法又运用了本土化研究法,既采用了制度分析法又运用了比较分析法,既采用了系统分析法又运用了生态学分析法等。 从地方治理生态来看,美国地方治理生态是经济发达、所有制充分私有、市场经济完善、政治上联邦制与三权分立、政党上资产阶级两党竞争、公民社会发育成熟、社会结构多元异质化程度高、社会宗教色彩浓厚、个人主义与传统的资产阶级民主自由思想深厚的治理生态;而中国地方治理生态是经济发展水平不高、所有制以公有制为主、市场经济不健全、政治上单一制与“议行合一”、政党上共产党领导的多党合作、公民社会发育不良、社会结构多元异质化程度不高、社会宗教色彩相对淡薄、集体主义与传统封建思想深厚的治理生态。 从地方治理主体来看,美国公民参与地方治理的物质时间条件相对充足,社会基础较好,主体性较高,形式多样;美国政府数量相对多,种类相对少,纵向层级结构扁平化,横向组织灵活多样化;美国非政府组织数量相对多,志愿性相对高,独立性相对强,资金来源广而充足,组织制度健全;美国企业的治理时间早而长,治理门槛低,治理范围广,公有制企业少,治理方式灵活多样,捐赠免税制健全;美国政党:多党并存、两党为主的政党格局,组织结构与纪律松散,成员志愿性高,资产阶级本质属性,党政间相对分开独立,政党间互相竞争、反对与不平。 而中国公民参与地方治理的物质时间条件相对不足,社会基础较差,主体性相对低,治理形式单一;中国政府数量相对少,种类相对多,纵向层级结构金字塔化,横向组织结构单一化;中国非政府组织数量相对少,志愿性不高,独立性不强,资金来源单一而缺乏,注册登记困难,组织制度不完善;中国企业的治理时间晚而短,治理门槛高,治理范围小,公有制企业多,治理方式有限,捐赠免税制度不健全;中国政党:多党并存、一党为主,组织结构与纪律严密,成员志愿性高,本质属性人民性,党政间融合不分,政党间合作、盟友、执政参政、相对平等。 从地方治理对象来看,美国地方公共产品的范围较小,而地方私人产品的范围较大;美国地方政府的地方公共产品范围较小,而非政府组织的地方公共产品的范围比较大;美国纵向层级政府之间以及横向不同具体政府之间的公共产品的同构性低;在政府公共产品纵向结构中,美国联邦政府公共产品所占比重大,而地方政府公共产品所占比重小;在公共教育与文化类公共产品的纵向结构中,美国联邦政府部分所占的比重小,而地方政府部分所占的比重大;在社会保障与福利、公共医疗卫生类公共产品的纵向结构中,美国联邦政府部分所占的比重大,地方政府部分所占的比重小;在最常见的几类地方公共产品的横向结构中,美国公共教育比重最大,其后依次为公共福利与社会保障比重、医疗卫生比重、公共安全比重、行政管理事务比重、公共经济性事务比重;在地方公共产品税收财源体制上,美国实行严格明确的三级分税体制;在美国公共产品的税收财源中,美国地方公共产品税收财源所占比重比较小,而中央公共产品税收财源所占比重较大;美国地方公共产品非税收财源几乎没有财产与经营性收入,也不存在预算制度外的非税收入,但有政府债券收入;在公共产品财政支出结构中,美国联邦政府公共产品财政支出所占比重大,而地方公共产品财政支出所占比重小。在地方农业、农村、农民上以及行政费用上支出比较少,而在地方公共教育上支出最多。 但中国地方公共产品的范围较大,而地方私人产品的范围较小;中国地方政府地方公共产品的范围较大,而非政府组织的地方公共产品范围较小;中国纵向层级政府之间以及横向不同具体政府之间的公共产品的同构性高;在政府公共产品纵向结构中,中央政府公共产品所占比重小,地方政府公共产品所占比重大;在公共教育与文化类公共产品的纵向结构中,中央政府部分所占的比重小,地方政府部分所占的比重大;在社会保障与福利、公共医疗卫生类公共产品的纵向结构中,中央政府部分所占的比重小,地方政府部分所占的比重大;在最常见的几类地方公共产品公共服务的横向结构中,中国公共经济性事务比重最大,其后依次为公共教育比重、行政管理事务比重、公共福利与社会保障比重、公共安全比重、医疗卫生比重;在地方公共产品税收财源体制上,实行中央与地方公共产品税收财源划分不明确的、集中统一的税收体制;在中国公共产品的税收财源中,中国地方公共产品税收财源所占比重比较小,而中央公共产品财源所占比重较大;中国地方公共产品非税收财源有财产与经营性收入,也存在预算制度外的非税收入,但没有政府债券收入;在公共产品财政支出结构中,中央政府公共产品财政支出所占比重大,地方政府公共产品财政支出所占比重小。在地方农业、农村、农民上以及地方行政费用上支出交多,在地方公共教育上支出相对较少。 从地方治理权力来看,美国地方治理权力理念是分权理念。美国不同政府间权力边界非常清晰,政府、社会与市场间权力边界自然性模糊。美国地方治理权力纵向划分地方倾向,横向划分市场与社会倾向。美国地方治理权力多中心化,纵向层级扁平化,运行方向双向化;而中国地方治理权力理念是集权理念。中国不同政府间权力边界以及政府、社会与市场间权力边界非自然性模糊。中国地方治理权力纵向划分的上级与中央倾向、横向划分的地方政府倾向;中国地方治理权力单中心化、纵向层级金字塔化、运行方向单向化。 从地方治理决策来看,美国地方治理决策文化是深受资产阶级形式上“自由、民主、平等、自治、开放、包容、多元”思想影响的资产阶级决策文化。地方治理决策主体的决策意识相对强、决策能力相对强、决策独立性相对高、决策组织化程度相对高。地方治理决策导向奉行公民导向与公共社会职能导向。地方治理决策公开透明性相对高。地方治理决策体制是多中心决策体制;而中国地方治理决策文化是深受封建儒家等级服从伦理思想影响的社会主义决策文化。地方治理决策主体的决策意识相对弱、决策能力相对弱、决策独立性相对低、决策组织化程度相对低。地方治理决策导向奉行政府导向与经济职能导向。地方治理决策公开透明性相对不足。地方治理决策体制是单中心决策体制。 从地方治理技术来看,美国地方治理信息技术基础设施与群众基础好,能向民众提供全面动态化信息服务,运用范围广,实现了政府内网联网、网套网以及政府与公民的双向互动。而中国地方治理信息技术基础设施与群众基础缺乏,向民众提供静态信息服务,运用范围有限,并没有实现政府内网联网、网套网以及政府与公民的双向互动;美国地方合作技术主要有时空轮流协作技术、互助协议技术、理事会或委员会技术、协商会议技术、互相提供服务技术、共同合作提供一种服务技术、临时贷款与共同使用设备与人员技术。而中国地方治理合作技术主要有人事交流合作技术、联合和协商型合作技术、中央或上级政府主导下的各地区政府间经济联合与合作技术、举办论坛或召开会议型合作技术、参观访问与考察学习型合作技术;美国地方治理市场化技术社会条件成熟、形式多样、运用广泛。而中国地方治理市场化技术社会条件不成熟、形式与运用领域有限。 通过本文比较分析可知,一方面,中美两国都面临着全球与区域一体化、知识经济化、管理信息化的冲击与挑战,都在不同程度地推行各自的地方治理实践与变革,都在不断探索与创新自己的地方治理方式与途径;但另一方面,这两个国家是阶级性质、发展水平、经济制度、政治制度、社会结构与性质、文化价值不同的国家。因此,中国在借鉴美国地方治理有益的技术、方法的同时又不能盲目照般,而要走中国地方治理本土化道路。 目前,美国地方治理模式总体上是一个发达资本主义的成熟型地方治理模式,中国地方治理模式总体上说是一个发展中社会主义的非成熟型地方治理模式。今后中国地方治理模式发展的总趋势应该是:构建一个发达社会主义成熟性地方治理模式,即构建一个以公有制为基础、以马克思主义为指导、以共产党领导为核心、以政府适度主导与“议行合一制”为特质的、相对柔性灵活化、动态互动化、法治透明化、适度的多中心化、相对结构层级扁平化、较高市场化、较高社会资本化、高信息化、高网络化、公民导向、政府内部边界相对清晰化、政府-社会-市场间边界自然性模糊、注重公共服务职能的发达社会主义地方治理模式。


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