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中国最严格耕地保护制度研究

刘国凤  
【摘要】:中国最严格耕地保护制度研究 马克思指出,“土地是一切生产和一切存在的源泉”,“土地是人类不能出让的生存条件和再生产条件”,高度概括了土地对经济社会发展的基础作用,它是人类生存、繁衍和发展的基本条件。耕地作为土地的精华,是粮食生产的重要依托,是基础的基础。因此,人多地少,特别是人均耕地少,后备资源有限的国情决定,中国过去、现在和将来都不得不面临土地资源稀缺的巨大挑战。 党和国家高度重视耕地问题,在高层的重视和领导下,中国已形成堪称世界上最严格的耕地保护制度,对耕地加速流失的现象起到了一定的控制作用。但中国现行最严格耕地保护制度在现实中执行障碍颇多,效果并不理想,耕地不仅数量仍然在不断减少,而且质量也在不断下降。依据国际经验,中国已经进入了城镇化快速发展阶段,保耕地与保发展的矛盾正在加大。实现二者的协调统一,既保护好“生命线”,又保障经济发展的需要,是当前中国亟待解决的现实问题。如果这一问题解决不好,就会影响粮食安全、农民利益、生态环境安全、经济社会可持续发展,甚至影响农村稳定和国家安全。因此,必须加强对耕地制度的研究。 本文以中国最严格耕地保护制度为研究对象,重点就当前市场经济条件下如何实现中国耕地保护制度创新的问题进行深入探讨,主要以马克思主义的地租理论、新制度经济学理论以及管理学的激励理论为指导,对中国耕地保护问题进行多维度研析,同时借鉴国内外有关耕地保护问题的研究成果,旨在提出创新与完善中国最严格耕地保护制度的对策建议,构建行政、法律、经济、技术手段互动的耕地保护新机制,以期实现中国耕地保护、经济发展以及社会和谐发展等多重目标。全文共分六章: 第1章是文章的导论部分,也是问题的提出。首先,介绍本文研究的国内外背景、目的和意义。其次,介绍国内外研究现状,本文的研究思路、方法与内容结构。最后,阐述本文可能的创新点与研究展望。 第2章是基本理论阐释部分,也是本文选题的理论依据。首先,对耕地、耕地保护、制度、耕地保护制度几个基本范畴进行厘定与释义。其次,梳理与耕地保护制度有关的理论基础,包括:土地资源稀缺理论、可持续发展理论、外部性理论、地租理论、新制度经济学理论、激励理论,为以下分析提供指导思想和理论准备。最后,以新制度经济学理论为基础,从非正式制度、正式制度以及实施机制三方面对中国最严格耕地保护制度现行体系进行详尽分析,并以图简明展示其主要制度构成及逻辑结构。 第3章是在理论基础上回归现实,探析中国最严格耕地保护制度体系的演变历程与特点。首先,对改革开放以来中国耕地保护制度的演进历程进行历史回顾,并以时间为序,根据国务院及国土管理系统颁布的有关土地管理,特别是有关耕地保护和珍惜利用土地的各项法规、条例,结合我国耕地面积的减少和变化趋势,将这一历程划分为四个时期:1978~1985年为耕地保护制度的孕育期;1986~1997年为耕地保护制度的产生期;1998~2003年为耕地保护制度的发展期;2004年至今为耕地保护制度的完善期,从纵向透析中国现行耕地保护制度的历史沿革。其次,探析了中国现行最严格耕地保护制度的特点,并将其归纳总结为:实施全面严格的计划管制;地方政府的作用不断强化;审批成为重要调节手段;财政支出为资金主要来源;耕地占用税落后实际。 第4章是中国现行最严格耕地保护制度绩效的考察。首先,以中国国土资源网、中华人民共和国国家统计局公布的数据为依托,定量分析了中国现行最严格耕地保护制度绩效,中国最严格耕地保护制度实施以来土地管理特别是耕地保护事业取得了明显成效。但不可否认,其运行效果与预期目标也存在相当差距,在定量的基础上定性指出目前中国耕地保护工作中存在的主要问题:一是耕地数量持续减少;二是耕地质量总体不高,且呈下降趋势;三是耕地生态环境日益恶化;四是耕地后备资源有限。继而论证当代中国耕地保护的时代要求与新形势下存在的三大压力。 第5章是在指出存在问题的基础上探寻成因并加以详实论证。首先,根据前面对耕地保护存在问题的分析,进一步深入挖掘存在问题的成因所在,本文认为时代背景的变化、耕地保护制度本身的缺陷以及农业比较经济效益低是导致耕地保护绩效不佳的三大主要因素。其次,介绍国外耕地保护措施与国内试点的好做法,以供参考。 第6章是提出创新与完善中国最严格耕地保护制度的对策建议。首先,针对现存问题与问题的成因,在借鉴国内外经验的基础上,规定了创新与完善中国最严格耕地保护制度的指导思想、目标、思路与原则。其次,提出了中国最严格耕地保护制度创新与完善的对策选择:加强非正式制度的研究,充分发挥其作用;转变政府思想观念,建立耕地保护的社会约束机制;发挥农民主体作用,建立健全耕地保护法律法规体系;调节主体间的利益配置,形成完备的耕地保护经济激励机制;重视技术保障与创新,建立健全耕地保护科技制度;多部门、全社会协调联动,建立严格耕地保护实施机制。最后,初论中国最严格耕地保护制度外部运行环境的优化。


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