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城乡结合部基本公共服务均等化问题与对策研究

孙彦鹏  
【摘要】:城镇化是工业革命后的重要社会现象,也是我国社会现在正在经历的一个历史进程。伴随这一历史进程,我国逐渐由农业为主的传统乡村社会逐渐向以工业和服务业为主的现代城市社会转变,具体涵盖人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化等内容。“村落终结”与农民的市民化是伴随我国城镇化进程而出现的一种不可规避的现象。我国自建国以后,通过一系列的制度安排,使中国社会形成了城市和农村两个相对独立并且封闭的空间,并且以户籍制度为基础赋予给城市居民和农村居民不同的权利和待遇,形成了一种典型的城乡二元结构。在城乡二元结构下,城乡居民的基本公共服务供给质量和水平具有显著的差异,城乡基本公共服务呈现出非均等化的特征。但是在城镇化过程中,“村落终结”越来越多的出现在城乡结合部,其公共服务的水平直接影响和决定着城市化进程中群众的幸福,更关乎城乡结合部广大人民的生存权、健康权、发展权。2005年,党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”的改革命题。两年后,党的十七大再次提出公共服务体制改革的根本目标是提高公共服务水平,最终实现公共服务能够公平有效地向社会提供。此后,提升公共服务水平成为中国社会建设的一个重要主题。基本公共服务是人类发展的重要条件,也是人类发展的重要内容,主要包括教育、医疗、社会保障、就业等多个方面。因此,公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,为国民提供基本的公共服务已经成为现代国家的典型特征之一,而公共服务均等化是政府公共财政的基本目标之一。 我国学者对城乡基本公共服务均等化已经进行了广泛的研究,现有的研究主要围绕基本公共服务均等化的内涵、评估标准以及实现路径而展开。总体来看,虽然这部分研究取得了一定的成果,但是却存在着两个重要不足。一是从地域空间上看,这些研究将农村和城市看作两个分割的独立空间范围,将城市和农村看作两个对立的范畴,忽略了对城乡结合部这一特殊的地理空间和社会空间的研究。二是这些研究在解释城乡基本公共服务非均等化时多数以公共财政学为理论框架,认为城乡之间不均衡的转移支付制度是导致非均等化的重要原因,忽视了对农村公共服务供给主体研究。 本文的研究试图弥补这两大缺憾,首先以我国改革开放以来的城市化为分析背景,立足于跨体制的城郊地区这一特殊的地理空间,来研究城乡居民的基本公共服务非均等化问题。在基于C市K区城乡基本公共服务的案例分析基础上,研究在城乡二元社会结构转型和制度变迁背景下城乡基本公共服务均等化问题动态的发展过程,探求我国城乡基本公共服务的原则以及路径。城乡结合部的人口混合了城市居民和与农村居民,且二者的居住地犬牙交错,共同组建了极为复杂的社区模式。但由于公共服务与户籍相挂钩,二者所能享受到的公共服务却千差万别。这种公共服务在城市化过程中的不均匀分布,不仅不符合社会公平与公正,而且极易激化各种社会矛盾甚至酿成严重的冲突。可以说,城郊农村社区问题为公共服务的建设提出了新的挑战,同时也提供了一个推进公共服务城乡一体化的契机,其最终的结果是打破城市边缘地区公共服务不均衡的局面,走向彻底的城市化。因此,在村落终结过程中,逐步提高公共服务水平,实现对城市新移民的合理供给,最终走向均等化,是一个合情合理的现实发展过程。 其次,本研究以城镇化理论、社会政策理论和公共服务理论为支撑框架,通过对K区在城镇化过程中基本公共服务供给机制的追踪和研究,试图寻找城乡统筹发展与基本公共服务均等化之间的真实逻辑,从而建构出城乡基本公共服务均等化的发展模型。研究的主要内容基于以下几点:第一,全方位的对K区的基本公共服务供给机制进行研究,从动态的角度对城乡基本公共服务政策以及非均等化事实进行描述,将它的发生发展过程以及现状均纳入分析的范畴。第二,在解释k区基本公共服务城乡非均等化时,从宏观和微观两个角度开展分析。研究既包括宏观政策层面的制度供给视角,同时又将基本公共服务供给问题放在特定的区域中,研究微观层面的基层政府在基本公共服务供给中的行为。三是研究推进城乡基本公共服务均等化的制度建设与具体实施方案,研究中央政府、地方政府和基层政府如何推进和提高城乡基本公共服务均等化水平。 本文是一种典型的个案研究,采用了一种比较具体的形式对城乡基本公共服务的均等化问题进行研究,弥补了以往研究立足于全国性现实而忽略了区域性差异的弊端。并且通过对K区城乡基本公共服务均等化问题的深度解析,去寻求追求案例的“外部意义”,实现“走出个案”最终诉求。在本文的研究中主要使用了两种研究方法:文献研究和实地研究。使用文献研究法时注重对政府的政策性文件的搜集和梳理,这是因为政府是城乡基本公共服务供给的主要主体,政策本身就能体现基本公共供给中的城乡失衡问题。在使用实地研究时,采用了无结构的访谈来获取资料。


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