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再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究

韩烨  
【摘要】:过去的10年是全球养老金改革的10年。对大部分国家来说,改革的驱动力主要来源于两个方面:一是当前制度对未来的不可负担性,表现在人口老龄化的严峻形势已经成为全球面临的主要风险;二是处于计划经济向市场经济转型的过程中的国家正面临着引入公共养老金的挑战,这个制度既要保障老年人退休后的基本生活水平,又要支持市场经济的基本原则。对后者来说,归根到底改革背后的驱动力仍然是人口老龄化和财务的可持续性问题。 我国城镇职工养老保险制度作为改革开放后建立的、我国社会事业发展的重要组成部分,为经济转型、企业改制保驾护航,为保障人民生活、缓解老年贫困、促进社会和谐稳定做出了不可替代的重要贡献。但矛盾也随之而来,计划经济体制延续至今的机关事业单位养老保险制度一直带有福利化的色彩,由于职业不同带来的养老金权益不同而导致的退休后养老金待遇差距显失公平,形成了备受诟病的养老金双轨制。因而,社会民众普遍关注点集中在双轨制是一种不合理的分配制度,不利于实现社会公平、稳定与和谐。同时,不同群体养老金的待遇不公平不利于全球化背景下劳动力市场的形成与统一,影响了人力资源配置的转移与接续。 基于这样的背景,本文对我国养老保险双轨制改革的问题进行了研究,以再分配为视角,立足于强调养老金的分配公平,目的是准确评估当前我国养老保险双轨制改革的实践程度,明确其改革面临的阻力,反思当前改革面临的困境,并探索改革的优化路径,实现养老保险的再分配公平。 通过梳理我国养老保险双轨制改革的演化,本文认为,我国养老保险双轨制真正意义上的改革,应该始于2009年山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位养老保险改革的试点。但现实总是与理想违背,五省市的试点改革受到社会各方的强烈质疑,遇到重重阻力。社会群体间利益壁垒的制约;政治动力缺失、政策策略不合理的制约;改革试点搁浅无果的制约;老龄化背景下财政失衡的制约;养老金技术问题定位模糊不清的制约;信息化时代互联网讨论缺乏专业化的制约都阻碍着双轨制改革的进行,有些省份不是没有开始就是进展甚微。2015年初,国务院对改革养老保险双轨制已经有了明确的规定,即同企业职工一样,实行个人、单位、国家共同缴费的社会化养老保险制度,破除双轨制,对制度进行并轨。本文认为,养老金并轨只是实现养老保险顶层设计,完善我国养老保险制度的手段和策略,讨论和聚焦仅仅围绕在制度本身是片面的,问题的实质是改革前两种制度覆盖之下,社会群体所享受极度不公平的养老金待遇,这种不公平体现在养老金的数额和调整幅度差距大,那么改革后的分配待遇在一定范围内是否公平才是关注的焦点。 双轨制背景下,养老金在不同制度下替代率存在明显差异。数据显示,1998-2010年间,机关事业单位离退休人员的退休金替代率为90%左右,同期企业离退休人员的养老金替代率普遍偏低,且呈现逐年下降的趋势。机关事业单位退休金与企业养老金替代率的差距比例从1998年的1:1.26提高到2010年的1:1.91。替代率的差距是双轨制下养老金分配不公的直接表现,而制度变迁、待遇设计、财政负担和社会分层四个方面又从深层次隐性的制约着养老金待遇的分配情况。本文认为,制度变迁是形成养老金分配不公平的首要原因,而待遇设计在一定程度上影响了养老金分配的不公平,财政负担的日益加重加剧了养老金的分配不公平,阶层分化从侧面放大了养老金的分配不公平。 通过对养老保险双轨制改革的评估,本文认为,我国养老保险双轨制改革存在分配关系认知理念偏差、认同缺位;分配层次秩序混乱、调节乏力;分配环节失衡、公平失序;分配模式有名无实、偏离初衷;分配流向不断变化、差距盈缩的现象问题。进一步考量机关事业单位养老保险的改革,存在着形式重于实质、忽视特殊需要和职业福利滥用的现实。通过对职工基本养老保险改革的再思考,本文认为,职工养老保险制度内在机制衍生了分配水平的差异性,而制度外的调整无法弥补内生缺陷带来的危机。显然,职工养老保险的制度与目标水平存在冲突,那么在并轨的大背景下,双轨制改革的前提是要完善职工养老保险制度为改革借鉴经验,以缩小群体间的待遇差距为目的,而不是简单的制度并轨。 从各国的实践来看,养老保险双轨制现象不在少数。公共部门与私人部门分别适用不同的养老保险,体现了不同职业的保障水平。但与我国不同的是,其不同保障制度下,待遇分配水平体现着差序的公平,且这种差距体现在可以接受的范围内。伴随着各国养老保险制度的不断完善,从国家包办走向责任共担、注重公平与效率的结合、注重立法先行的基础是养老保险双轨制改革的主要趋势。大多数国家提倡的公平是在一定的范围内,不同群体有着可以接受的不同待遇差距,而且合理的制度设计可以缩小这种差距;同时,要调动不同群体的积极性,体现出不同的职业福利。理性看待公平,通过多元化、多支柱的养老保险制度体系,完善养老保险的顶层设计;利用不同的养老金计划的互补性,实现多层次的养老体系共同发展,实现公平与效率的平衡。 因此,养老金改革的目标必须以实现养老保险分配公平为前提,并且要长期秉承这一目标定位。要以建立一个可持续的养老金制度为改革目标。可持续的养老金制度体现在要有政治支持的深度、广度和持久度;合理规避人口老龄化带来的风险;积极消除转轨成本带来的财务危机;实现多支柱多元化体系的均衡推进。 首先,双轨制改革要打破政治的利益约束,实现政治支持的深度、广度和持久度。政治支持的深度体现在执政当局将改革进行到底的决心和意志;政治的广度体现在强调各个利益群体及民众对改革拥有及时的知情权、对改革进程达到普遍共识;而养老保险的改革是一个漫长的过程,改革效果需要相当长的时间才能体现出来,这就要求政府对养老金的政策提出,要摒弃“朝令夕改”的作风,各个利益群体和民众对改革有长久持续的支持,逐步实现改革的目标。其次,退休人员的养老金支付问题直接影响着养老金制度的可持续性。推行渐进式的退休制度是改革的趋势,意味着为劳动者提供更大的激励,并在一定程度上缓解人口老龄化带来的社会风险,有助于促进转轨期间养老金财务的可持续性,避免改革成本最终转嫁到民众身上。再次,要理性看待转轨成本。通过本文的测算,如果并轨后一次性做实账户,机关公务员需要补缴2.1万亿元,事业单位职工需要补缴7.7万亿元,合计9.8万亿元,相当于当年一半的财政收入;如果逐期消解成本,也会在2040年左右达到支出成本的最大值,财务支付压力严峻。第四,要推进多支柱养老保险体系的均衡发展、多元化多层次构建养老保险改革的顶层设计。 具体来说,引入名义账户是优化双轨制改革、完善我国养老保险顶层设计的最佳选择。名义账户制不仅可以打破养老保险双轨制改革面临约束条件的瓶颈,还可以优化养老保险的制度设计,促进我国养老保险事业发展的激励性与可持续性。就是在保持统账结合的筹资模式不变的基础上,建立“大账户”的模式。所谓“大账户”,就是将个人缴费和单位缴费的资金全部划入个人账户,这样就会形成“缴费多少,收益多少”的激励机制。建立名义账户制,可以从根本上解决提高统筹层次面临障碍的问题,为中央集中管理养老金的收入和支出创造了条件,不仅做到了对劳动者个人缴费的激励,也更好的实现了其终身收入的财富再分配,不存在横向之间的对比,是实现个人生命周期再分配的最佳选择。第二,要发挥企业年金和职业年金的协同作用,发挥职业年金倒逼企业年金的促进作用,提高年金保险制度的支付能力,建立合理的、多支柱的年金保障体系;再次,要发挥商业保险的补充保障作用,提高商业保险与基本养老保险的协调度,提高商业保险的社会认同,鼓励第三支柱承担养老责任、支撑养老体系。同时,要加强配套措施的完善:提高退休年龄,缓解改革面临的老龄危机;加强法制建设,巩固改革的立法基础;加强基金的保值增值,夯实改革的经济基础;分享国有企业的红利,增加养老金资产的来源渠道;照顾特殊人群,给予养老金分配的不同梯度;加强网络建设,搭建参保信息查询的平台;优化配套建设,形成改革顺利推进的社会共识。


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