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地方政府购买服务中的双重制度逻辑研究

陈伟  
【摘要】:本研究以政府与社会组织互动关系中的制度逻辑为关注焦点,通过对N市H区十年来政府购买服务过程的研究,以三个成功或失败的购买案例为线索,具体分析了在服务购买组织场域中,政府与社会组织遵循的主要制度逻辑与行动策略。通过经验研究,发现H区购买服务过程中出现了有别于“自上而下”创建官办组织或“自下而上”生成草根组织的情况,政府通过“再造”培育“掌柜式组织”来完成间接、赋权的社会治理,治理结构呈现网络化趋势。本文以组织场域中双重制度逻辑互动的分析框架,描述了购买服务的组织场域中存在的科层制制度逻辑与理性制度逻辑,并说明这样的双重制度逻辑互动分别对政府与社会组织这两类行动主体的行动策略产生什么样的影响,以便于探寻适宜当前政府购买服务制度土壤的模式。本文主要使用个案法,根据双重制度逻辑与策略行动的分析框架,考察了十年来H区政府在购买服务过程中与三个社会组织发生的互动过程。我们发现,其一,在H区购买居家养老服务过程中,H区政府基于科层制逻辑的体制、合法性压力下,由于政府的开明与经验学习机制而主动寻找突破公共服务供给能力不足的困境,通过控制与赋权混合式策略来构建与敬老协会的紧密关系。而XG敬老协会则在理性选择逻辑的推动下,采取了迎合政府公共服务目标获得生存、自主性的推动第三部门价值理念与运作管理方式、自发扩展二级网络来寻求发展。其二,H区政府向H区社工协会购买服务的失败,有助于我们观察科层制逻辑带来的负面影响,如社会组织资源汲取渠道匮乏、项目运行的行政网络依赖,以及被弱化的专业性使社工协会难以承担政府专业的公共服务。其三,通过双重制度逻辑之间的冲突与协调,社工协会转型,成为了国内第一家区级社会组织服务中心。H社会组织服务中心的运作形式表现出政府与社会连接的新形式,“掌柜式组织”嵌入在政府的治理系统中,在资金、人事乃至组织结构上深受政府影响,但自身不但自主决定服务具体内容、形式、运作手段等,还不断延伸服务领域、培育吸纳二级社会组织,推动公共服务的网络化生产。纵观三个政府向社会组织购买服务的案例,从购买养老服务到创立社会组织服务中心的案例表明,在中国的政治体制和社会体制下,公共服务多层次的生产秩序是能够存在的。在政府的推动之下,政府不再是唯一的服务供给方,社会组织在公共服务的管理中的地位正逐渐提升,其原本被动的地位正在改善。笔者审慎的认为,社会和政府的关系在新的连接机制中或许能寻找平衡。在本次研究中,从案例来看,掌柜式组织为核心的公共服务网络或许可以成为新的连接机制。科层制逻辑的主导是购买项目得以成立并被迅速推进的重要因素,但同样也带来了更深层次的合作困境。科层制逻辑中碎片化的治理导致不同层级部门之间的目标取向差异,即使从原有非竞争性购买形式转变为竞争性的公益创投形式,仍然存在“合谋”的情况,在这样的制度环境下,政府购买服务有可能成为稳定的消极状态。最后,面对纵向科层结构与横向社会网络结构的矛盾,一是在构建政府与社会组织的合作关系时,应当避免科层制逻辑带来的合谋影响,实现国家权力与社会自治的有机结合。二是购买服务应该是包含多元主体的合作共治网络关系,在政府与社会组织之间构建如“掌柜型组织”这样新的连接机制来消解政府直接介入社会带来的矛盾。三是政府购买社会服务的目的、理念应在各层级部门间获得共识,并加强政府的合同管理能力,完善政府购买公共服务的绩效评估制度。


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