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公海保护区建立的实践困境和完善路径

张文峰  
【摘要】:人类以往利用海洋资源的手段局限于渔业捕捞、航运、建造人工设施、科学研究等方面,但随着科技进步,人类利用自然资源的能力水平不断提升,对于自然资源的需求与日俱增。海洋环境压力不断增加,国际社会不断加大环境保护力度。对公海的保护从以往的渔业、航运、“区域”矿产资源开发等单一部门管理海洋活动,发展到综合性管理方式的公海保护区制度,国际社会试图用跨部门的方法解决公海治理问题。南极海洋生物资源养护委员会在南极海域建立南奥克尼群岛南大陆架保护区和罗斯海地区海洋保护区,对保护南极海洋生物资源具有重大意义。《奥斯陆巴黎保护东北大西洋环境公约》委员会在东北大西洋建立的海洋保护区网络,使该地区海洋资源二十多年来不断恢复。法国、摩纳哥、意大利在地中海建立的派拉格斯海洋保护区,作为最早的公海保护区,已经证明公众参与和舆论宣传对公海保护区实践的推动作用。这些公海保护区的国际实践表明公海保护区的综合治理方式具有可行性,同时也暴露出公海保护区实践存在的问题。这些问题在内部表现为公海保护区法律机制存在冲突,管理体制也不够健全;在外部,公海保护区制度与1982年《联合国海洋法公约》制度安排出现了一定冲突,包括海域性质及其对应的管理制度。这些区域性的实践为公海保护区的全球性国际法框架建设提供了宝贵的经验。公海保护区的首要目的是可持续发展,因此不宜为了保护而保护。针对这些问题,公海保护区建设需要科学可验证性的计划,设定附期限的评估目标以评估公海保护措施的成效。与保护措施相应地,协调不同国家的现实利益和未来利益,以未来利益分配的适当倾斜,换取国家现实利益的让步,激发国际谈判的参与热情。动员利益相关方广泛参与公海保护,争取到行业内占主要地位的少数组织或者实体,制定并落实有效的公海保护措施。同时国际社会需要妥善分配各国广泛关注的海洋遗传资源,早日达成计划多年的有拘束力的国际法律文件,形成可行的公海保护区国际法律框架。


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