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中国城市公用事业PPP模式研究

张一楠  
【摘要】:城市公用事业是通过基础设施向个人或组织提供普遍性必需品和服务的产业集群的总称,具有保证物质生产、维护公共秩序、满足生活基本需求的作用,同时,还是新型城镇化战略的有力保障。改革开放后,以市场化为导向,我国城市公用事业大致历经了招商引资—扩大民营—公私合作(PPP)三个阶段。总的来说,可以概括为逐步从国有企业垄断经营向民营企业特许经营的发展方式转变。正是在这一过程中,PPP作为对传统供给模式的一种替代性制度安排,起到完善国家治理体系、改善公共服务供给、拓展企业发展空间的积极作用,从而在我国基础设施建设及公用事业领域逐步流行,近年来各地均推出大量PPP示范项目。与此同时,包括营建用途产生异化、社会资本参与困难、政府监管效能不足、项目合约治理与风险管理水平欠缺的问题逐渐暴露出来,值得社会各界重视并亟待解决。以合约安排为线索,可以将我国城市公用事业PPP模式存在的问题理解为PPP合约的治理问题,从而通过完善其合约条款、优化合约设计的方式为PPP模式在中国城市公用事业的发展寻找一条优化路径。有鉴于此,笔者通过对相关书籍与资料的研读,借鉴前人的理论成果,并结合中国的现实情况,从以下五个方面对中国城市公用事业PPP模式进行了研究。第一,PPP模式凭借其既能有效解决地方财政压力,又能充分发挥公私各方禀赋优势的特点,逐渐成为推动我国治理体系及治理能力现代化的重要制度安排。这一部分内容体现在四个方面:一是对比已有国内外城市公用事业与PPP模式的相关文献的研究内容与方法。二是城市公用事业的相关特征辨析与行业类别划分。三是通过对PPP概念与内涵的探讨,阐明了其合约本质,并利用产权理论将现有PPP模式分为有限产权、混合产权、完全产权三类。四是新古典经济学与新制度经济学有关城市公用事业PPP模式研究的相关理论。第二,我国城市公用事业PPP模式的适用性及存在问题。与此相关的论述可以分为三个部分。一是将目前我国城市公用事业PPP模式存在的问题概括为生产营建用途异化、社会资本参与困难、风险管理能力不足、政府监管效能有待提高四个方面。二是透过合约安排的视角,将改革开放后我国城市公用事业政府与社会资本合作的过程重新解读为三个阶段,分别是固定合约阶段、分成合约阶段和PPP合约阶段。三是参照公共部门比较值法(Public Sector Comparator),将以纵向一体化为特征的PPP合约与传统行政合约在公用产品供给效率方面进行比较,从而得出PPP模式在我国公用事业领域应用的条件与范围,并辅以合肥王小郢污水处理的实际案例进行验证。第三,城市公用事业PPP项目合约的全周期风险管理。由于PPP合约的不完全性,进行PPP合约设计时需要考虑各种风险因素,在把握其风险特征的基础上,实现PPP项目的全周期风险动态管理,从而保证其项目租值创造与分配上的最优化。与之相关论述,主要有以下四方面内容:一是建立全面准确的风险识别清单,即通过对我国40个PPP问题案例的研究,将城市公用事业PPP项目风险归纳为五大类,包括政府引致风险、法律风险、金融风险、项目建设风险和市场运营风险,合计20种,并以此建立风险清单。二是科学系统的风险预警机制。即利用模糊综合评判与专家打分相结合的方法,建立一套科学系统的风险指标评价体系,演示如何在实践中合理评价城市公用事业PPP项目风险。三是权责清晰的风险分担框架,即从宏观、中观、微观三个层面将PPP风险因素分级,然后采用层级关联与要约仲裁机制相结合的方式,建立城市公用事业PPP项目的风险分担框架。四是群策群力的社会共治环境,从交易费用理论的视角出发,结合传统礼教与公序良俗的规范作用,为处理城市公用事业PPP项目的风险问题提供一个更全面的角度。第四,中国城市公用事业PPP合约的优化设计。在PPP项目风险全周期管理的框架下,以数理模型为分析工具,通过探讨项目租值的创造与分配,对PPP合约进行优化设计,从而实现PPP项目的资源最优配置。与之相关论述,主要有以下四方面内容:一是城市公用事业PPP合约的基本框架概述,包括项目类型与收费机制、主要合约条款以及合约设计准则。二是通过构建数理模型,说明在管制的局限条件下,各个生产要素在合约中所占比例及其变化情况,并对影响项目租值创造与分配的因素进行分析。三是基于PPP合约的不完全性,构建动态博弈的数理模型,并对影响项目租值创造与分配的因素进行分析。四是综合全文的研究分析,从完善PPP合约的收益条款、风险条款、主体条款、监管条款、补充条款五个方面,对城市公用事业PPP合约进行优化设计。第五,发展中国城市公用事业PPP模式的相关政策建议。总结全文的研究结论,有以下四条政策建议。一是实现我国城市公用事业PPP模式的良性发展就要优化其项目合约的设计,主要包括完善模式匹配机制,合理配置项目租值,实现风险动态管理。二是PPP项目合约要以法律框架为依托,突出合约合法合规审查,厘清PPP合约法律关系,建立健全相关法律法规,能够为PPP模式的进一步发展提供有力的法律保障。三是城市公用事业PPP模式的发展需要政府监管的保驾护航。树立全新监管理念,完善政府监管体系,健全监管监督机制,是加强政府监管的三个重要手段。四是发展我国城市公用事业PPP模式需要社会共治,可以通过突出社会规范作用,建立公众问责机制,塑造社会共治环境来实现。总而言之,PPP模式的本质是建立在公共部门(政府)与私人部门(社会资本)之间的合约安排,实现中国城市公用事业PPP模式的良性运行与协调发展,应当着眼于PPP模式的合约治理,根据具体PPP项目所面临的局限条件,在项目缔约之前,项目试运营期间、项目中期评估阶段适时完善合约条款,从而不断优化PPP的合约设计,为发展我国城市公用事业PPP模式提供一条有效的路径。


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