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坚持党的领导视域下中国共产党党组政治研究

李洪川  
【摘要】:中国共产党与西方政党在执政方式上存在诸多不同,其中一个重要表现就是中国共产党在众多国家机关内部设置党组,通过党组实现对该机关的领导。当代中国特色政党政治中存在着诸多类型党组,这些党组是中国特色政党政治的基本元素,在本部门本单位发挥领导作用。党组内嵌于国家政权组织结构和管理体制,通过正式的政治机构将党的意志传输至非党组织,使人大机关、行政机关、政协机关、司法机关等政治机关的政治属性更加彰显。非党组织内部领导权力集中于党组,党组接受相应党委领导,党委(党组)接受党中央领导,由此形成了一套复杂的权力网络体系。围绕党组及其制度规范运转的党组政治以党组为核心主体,通过党组集体议事和党组成员分工负责相结合,形成了其独特运作机制,是联结政党决策系统与管理层执行系统的重要机制。党组政治是发挥党的领导核心作用的重要政治形式,是具有中国特色的一项治理机制,是解码中国政治运行过程与运作模式的重要媒介。中国共产党在新时代的重要战略部署是全面从严治党,全面从严治党长远之策、根本之策是加强党内法规制度建设。党的十八大以来,与党组政治相关的党内法规不断出台,这些党内法规不但为党组切实履职提供了制度依据,也使得党组政治成为新时代党领导国家治理的生动体现。与党组政治不断得到强化的同时,学术界也逐渐加强党组政治理论研究。不过,总的来看,党组政治理论研究目前尚处于上升期,相关命题亟待予以回应。本文在坚持党的领导视域下,以政党政治理论、政治系统理论、嵌入性理论等理论作为理论基础,对党组政治这一命题展开审视,梳理中国共产党党组政治的演进历程,揭示党组政治生成机理、运作机制及其现实困境,并在法治化视角下探索党组政治完善路径。这其中,坚持党的领导在本文中具有提纲挈领地位,在这一视域下,本文将详细解读党组政治在坚持党的领导中起着什么作用、如何将党的领导与党的执政联结起来以及如何实现坚持党的领导等命题。第一章从核心概念、理论基础和分析框架三个方面,阐述了党组政治理论研究的基本框架。本文将“政党政治”、“党组政治”和“党的领导”作为核心概念,以政党功能理论、嵌入性理论和政治系统理论作为主要理论视角。中国共产党拥有的相对于其他政治主体的绝对领导地位,决定了其有能力通过组织、制度、文化等多种机制来实现对国家和社会的领导。党组政治就是这些机制中的一种,它是中国特色政党政治的必然产物和重要实现方式。所谓党组政治,是指在不改变非党组织机构设置基本前提下,中国共产党在特定非党组织领导机关中设立党组,围绕党组组织设立、成员构成、工作分工、会议决策、监督问责等一系列政治过程形成的旨在发挥党组领导作用的一种政治形态。在“嵌入性理论”这一视角下,本文揭示了“党组政治”所体现的目标、组织、制度、过程等多重嵌入过程与逻辑,呈现出党组政治中的组织设立、成员构成、议事决策、分工负责、监督保障等核心过程。基于这一分析,本文建构了“党组政治多重面相——党组政治生成机理——党组政治运作逻辑——党组政治现实困境——党组政治完善路径”这一总体性分析框架。第二章对党组政治实践形态进行了多维度梳理。就历史沿革而言,中国共产党百年发展历程清晰展现了党组政治经历了探索初建阶段、由全面建立转向逐步取消阶段、从恢复再到强化调适阶段以及制度运行体系化阶段,在此演进过程中,党组政治形成了其独特制度经验。就现实面相而言,中共党组政治可分为人大系统党组政治、行政系统党组政治、政协系统党组政治、司法系统党组政治等不同类型。不同类型党组政治形态在人员构成、履职方式等方面既存在相同之处,也存在细微差异。作为政党政治的重要政治实践,党组(党团)政治在国外存在多种表现形式,如越共党组政治、英美议会党团政治等。本文对越共党组政治、德国议会党团政治和欧洲议会党团政治作了详细介绍,并将这些政治形态同中共党组政治在设置范围、组织结构、运行方式等方面做了比较,中共党组政治具有中国政党政治鲜明特色。第三章从中国共产党的领导逻辑、执政逻辑、组织逻辑和整合逻辑等角度探讨了党组政治的生成机理。首先,正确处理党政关系是当初设置党团的重要目的,也是党组政治得以延续的重要原因。党领导非党组织直接表征为党政关系,党政关系的基本内涵是中国共产党控制并领导公权力,党政机构之间围绕权力进行分工、合作与监督。作为政治性组织,执政党既要对公权力进行领导和控制,又要与公权力保持一定距离,党组政治契合了这一要求。其次,党组政治的生成是中国特色政党政治发展的必然逻辑。党组通过特定形式进入非党组织领导机关之中并掌握公权力,依照党的规章制度讨论决定本部门本单位重大事项,将党中央、上级党组织决策部署等转化为法律法规、政策政令和社会共识,就此而言,党组政治是中国共产党执政的重要表现形式,是政党执政的必然产物。再次,党组政治是组织结构分化的产物。党组是以组织嵌入形式设立在非党组织领导机关中的领导机构,是党的组织体系的重要组成部分,一直被纳入党的组织建设范畴。中国共产党早期各项建设深受俄共(布)的影响,组织体系建设以俄共(布)组织体系为参照,其中就包括党团这一组织。伴随政党政治实践的开展和党政分工理念的发展,党组政治的生成和发展经历了党组在党的组织体系中地位逐渐上升,并与党的支部关系逐渐明晰化的过程。最后,党组政治契合了政党政治整合的基本要求。党组“发挥领导作用”是政治系统对其角色期待,并通过领导党建和业务工作体现出来。“条块关系”内含于党建和业务关系中,党组成为整合党建和业务工作中“条块关系”的重要组织,党组政治的产生和发展契合了政治整合内在要求。第四章基于党组政治嵌入式治理的基本逻辑,揭示了党组政治运作机制,这是本文的研究重点。党组政治运作机制主要表现为党组政治过程,这一过程涉及外部环境、组织强度和认知策略等。其中,外部环境制约党组的角色定位,组织强度强调党组的组织构成,认知策略注重党组及其成员在决策、监督中的行为选择。鉴于此,本文将党组政治运作机制界分为党组设立机制、成员构成机制、会议决策机制、工作分工机制、监督保障机制等子机制,重点探讨各子机制的基本内涵和作用机理,揭示了党组发挥领导作用的主要过程。在党组政治运作过程中,以会议为基本形式的党组决策活动是党组政治运作过程的核心环节,也是党组发挥领导作用的主要环节。党组会议决策执行工作主要由党组书记、其他党组成员以及党组成员所分管的内设科室共同负责,由此形成的党组成员工作分工负责制是落实党组会议决策的重要机制。党组在其会议之后会根据工作需要制发相应文件,文件是党组开展领导活动的重要工具和媒介。除文件外,监督和问责是保障党组决策及其执行合规性的两个重要方面,本文详细梳理了党组政治运作过程中的监督体制机制和问责体制机制。第五章归纳和总结了党组政治在实践中暴露出的诸多问题。党组政治现实困境的学理阐释需要以党组政治运作过程为逻辑思路,重点从党组的组织设立、成员分工、主体关系、决策程序、监督保障、制度规制等方面展开。本文通过梳理巡视反馈、结构访谈等方法,系统梳理了当前党组政治运作过程中存在的主要问题。这些问题主要表现为:党组组织建设不科学影响党组正常运转及其履职、党组与相关主体间的职权关系有待进一步厘清、以议事决策为核心的党组会议制度有待规范、党组接受监督与实施监督的力度有待强化、党组政治领域党内法规体系有待健全等。明确这些问题,为完善党组政治运行指明了努力的方向。第六章结合党组政治实践中存在的问题,提出了党组政治法治化命题,并提出了实现党组政治法治化的具体建议。党组政治运行中存在的问题需要采取针对性措施加以解决,这些措施应符合法治的标准。实现法治的过程是法治化,它是一个逐步理性化的发展过程,是政治生活逐步实现规则之治的过程。全面从严治党长远之策、根本之策是加强党内法规制度建设,党内法规具有鲜明的意识形态属性和法治属性,党组政治法治化既是加强党的政治建设的重要方面,也是坚持依规治党应有之义。党组政治法治化是指在遵循法治精神、规律和原则下,相关主体通过完善党组政治领域国家法律、党内法规等制度体系,保证党组善于运用法治思维、法治方式和法治技术来进行领导活动的一种过程。党组政治法治化主要体现在以下几个方面:其一,坚持党对党组政治法治化建设的领导。其二,坚持规则至上。其三,党组权力必须受到规制和监督。其四,坚持效率—程序并重原则。其五,规范责任追究机制。其六,制度治党、依规治党贯穿于党组政治全过程。根据党组政治法治化要求,本文从统筹考虑党组组织建设,规范党组成员工作分工;厘清相关主体职权边界,破除党组发挥领导作用体制障碍;注意党组同管理层决策区别,完善党组决策体制机制;完善党组接受监督体制机制,注重发挥多主体监督力量;完善备案审查机制,健全党组政治领域党内法规体系等方面探讨实现党组政治法治化的具体措施。


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