论公共管理的公共性——一种公共权力的视角

【摘要】：公共性是公共管理质的规定性，体现了公共管理活动相对于私人管理活动的独特性。只有把握公共管理的公共性质，才能保证公共管理实践正 确的发展方向。 我国目前的公共管理依然存在着公共性缺失的情况，主要表现在这样几个方面：从公共管理的主体来看，政府大包大揽所有公共事务的问题依然没有得到解决，其它社会组织在公共管理中的作用并未得到充分发挥。 我们的公共管理实质上还处于政府管理阶段。从公共管理的过程来看，公 共权力的失范运行仍然存在，以公共权力谋取私利的腐败现象亦较为严 重。公共管理过程缺乏有效的公民参与。从公共管理的价值取向上看，我 们仍然过于强调经济意义上的效率，而忽视一些更为重要的民主价值。因此，重塑公共性已然成为我国公共管理理论与实践中的一个重要问题。本 文详细阐述了公共管理公共性的本质内涵及外在表现，检讨了我国公共管理公共性方面存在的问题，并就如何实现公共性从公共管理的主体、价值及过程几方面提出了一些针对性的建议。文章首先分析了国内外学者对公共管理公共性的理解，并指出这些理解都从某一侧面反映了公共管理的公共性，具有一定的合理性。但这些理解要么描述了公共管理公共性的某些外在特征，要么强调公共性之于公共管理的重要性，但并没有从公共事务的角度探讨公共性的内涵，也没有从 公共权力的角度揭示阶级社会中公共管理公共性的本质。文章指出，公共 管理是对公共事务的管理，公共性内在于公共事务之中。但内在于公共事务之中的公共管理的公共性并不必然体现在现实的公共管理之中，我们只有从公共权力的角度才能对公共管理公共性做出准确的说明。 公共管理的主体是公共组织，包括政府和非政府的公共机构。公共组 织依靠公共权力管理公共事务、提供公共物品与服务。文章在分析公共组 织区别于私人组织的特点基础上，阐述了政府及非政府公共机构在公共管 理中的地位和作用，并指出只有实现二者的合作与互动才能进行有效的 WP=145 共管理。在此基础上，文章对我国公共管理的主体进行了分析。 公共管理应该追求公共价值。文章指出，公共性是公共管理的本质内涵，而公共管理的公共性内涵必然要求公共管理追求不同于私人管理的公共价值，其核心在于公共利益，包括有效地增进与公平地分配社会公共利 益两个方面。文章评析了西方公共管理发展过程中的管理主义与宪政主义 之间的争论，并指出在具体的公共管理实践中应使管理主义的效率与宪政 主义的民主之间达到某种程度的平衡。就我国公共管理的情况而言，重塑 公共性应成为我国公共管理的基本价值诉求。 公共性的实现离不开对公共权力的有效制约。由于公共权力的内在矛盾，极有可能出现非公共运行的状况，因此必须对公共权力课以相应的公 共责任。制约公共权力则是公共责任实现的基础。文章结合以权力制约权。 力、以道德制约权力、以权利制约权力、以社会制约权力四种权力制约模 式，探讨了我国公共权力的制约问题。 在文章的最后，将文章中所述及的主要问题归纳为一些基本的原则，称之为公共管理的公共理论：公共管理是为“公共”而进行的管理；公共管理并非只是“国家的艺术”； 公共管理应对公民负责；公共管理应坚定不移地追求公共价值；公共管理并不是封闭的，而是一个灵活、互动与开放的过程；公共管理应该接受深层次的道德取向的指导。