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我国草原立法存在的主要问题及对策研究

万政钰  
【摘要】:草原作为生态系统的重要组成部分,不仅具有巨大的自然价值,而且还具有极高的人文价值。在生态危机日益加剧的今天,草原生态环境恶化问题不容忽视。早在1987年世界资源研究所就曾指出,全世界已有60%以上的草原存在严重的恶化问题,而我国草原生态环境的恶化状况更令人担忧。据农业部草原监理中心最新发布的数据显示,我国存在不同程度退化、沙化、盐渍化、石漠化问题的草原已经占到了全国草原总量的90%,草原生态环境恶化引发了草原生态功能减退、沙尘暴频发、湿地面积缩减、生物多样性减少和草原文化丢失等一系列生态和社会问题。草原生态环境恶化的原因有两个方面:其一是人为因素导致的草原破坏,其二是自然因素引起的草原退化。其中前者是人类自身有能力改变的,而且是主要的;后者则是人力目前所难以扭转的。过去我国关于草原的保护主要集中于自然科学技术领域,近年来才逐步认识到,草原的保护既需要自然科学技术手段的“修补”,又需要社会科学制度的保障,特别是法律制度的保障。法律具有其他社会制度所无法比拟的强制性,与此相比,政策、经济、教育等均属于“软”手段。由于草原生态环境的恶化主要来自于人的行为,而法律又是调整人的行为的更为强有力的手段,所以适用法律规范人的行为以保护草原,应当是人类明智的选择。 回溯我国草原法制的发展历程,在很长的一段时间里,没有相对完整的草原立法,这一点在早期的历史朝代中表现得尤为突出,当时草原保护的法律规范主要依附于畜牧业的相关法律,其中比较典型的是西夏时期的《天盛律令》,时至元朝时期才出现了全国性的草原立法,即成吉思汗颁行的《大札撒》。此后的明清时期,草原立法多为地方性法规且内容较为松散。新中国成立后,草原立法才进入了萌芽、发展、逐步完善时期,1985年《草原法》的出台标志着我国草原保护结束了无法可依的局面,2003年《草原法》的颁布实施标志着我国草原保护真正步入了法制化时代。2003年《草原法》堪称我国草原法制的核心,该部法律较好地反映了我国草原保护和合理利用的基本要求,明确了草原行政主管部门的监督检查职责,增强了草原法律责任追究的可操作性,增加了草原建设的专项规定,扩展了草原保护和利用的内容。然而,2003年《草原法》也存在着诸多不足,主要表现为没能完全彻底的落实“可持续发展”的基本理念,这是导致人的行为成为草原生态环境恶化的主要因素的根源;草原立法内容不够完整,缺少草原生物多样性保护、草原生态补偿和草原保护公众参与等方面的具体规定;草原立法技术略显粗疏,表现为刑事责任适用性差和行政责任范围狭窄等;草原立法与《环境保护法》等部门法的规定存在冲突。由此,我国草原立法尚需完善。由于法制的完善离不开实证调研,所以本文选取了内蒙、新疆、四川、云南、宁夏和吉林六大省区作为调研区域,这些区域涵盖了我国南北方的主要草原省份。通过对草原破坏的行为及其主体、草原行政处罚与刑罚处罚、草原犯罪构成与刑罚裁量等方面进行调研,得出的结论与上述理论分析具有实质的一致性,例如草原生态环境恶化的原因主要来源于人的行为和草原犯罪立法可操作性较差等。 综上,我国现行的草原立法已初具规模,草原法制保护也初见成效,然而草原的总体状况仍然是“局部改善,总体恶化”,这种局面的形成尽管是多种原因所致,但是其中一个重要因素是我国的草原法制还不能完全满足草原保护建设的实际需要,实证调研也佐证了这一观点。正是基于对我国草原立法的理论分析与草原法制保护的实证调研,并借鉴美国、澳大利亚、加拿大等域外国家在草原立法理念和立法内容等,特别是在生物多样性保护、生态补偿和草原有效监管等方面的先进经验的基础上,本文对我国草原立法提出以下完善对策:其一,转变草原立法理念,包括确立可持续发展的立法理念,坚定可持续发展的立法目的,将“可持续发展”的基本理念全面彻底地融入草原立法、司法与执法的全部进程。其二,健全草原立法内容,包括草原生物多样性保护制度的强化、生态补偿以及公众参与制度的补充与增设,增加《宪法》、《环境保护法》、《草原法》中相关内容,同时出台相应的《环境保护公众参与法》等专门立法;其三,提高草原立法技术,包括细化草原保护相关法律责任规定,实现草原立法技术的规范化;其四,增进草原立法与相关立法的协调性,协调草原立法与相关法律的关系,同时提升地方草原立法的具体适用性,包括增强地方草原立法的先行性和可操作性,尊重草原地区民族习惯等。


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