土地政策参与宏观调控的绩效评价研究

【摘要】：2003年,我国政府首次提出将土地政策参与宏观调控,与财政政策、货币政策一起来有效调节我国宏观经济均衡发展。这一调控手段的推出,对于抑制我国局部地区经济过热以及房地产投资过热等方面起到了一定作用。但是,土地政策实施的效果与预期的政策目标仍存在一定的差距。而现有的研究中对于土地政策参与宏观调控绩效评价的理论与方法都不完善,本文基于此,对近年来的土地政策进行总体和区域绩效评价,一方面为土地政策的调整提供依据,另一方面也为土地政策参与宏观调控的理论建设提供参考。 本文综合运用比较分析方法、定性和定量相结合方法、数理分析方法等,采用总——分结构,在对土地政策参与宏观调控理论研究和现状研究的基础上,分别从土地政策总体绩效、区域绩效以及政策绩效这三个层次对土地政策参与宏观调控的绩效进行评价研究。通过本文研究,首先是要厘清2003-2008年以来我国土地政策参与宏观调控的历程、阶段,为之后的评价研究提供基础；其次,要对2003-2008土地政策总体绩效情况进行定性和定量评价；进而,分区域对土地政策参与宏观调控的政策进行对比分析,并对绩效的空间差异性进行评价,弄清楚不同地区绩效实施情况；最后,评价具体实施政策(本文选取地价政策)的宏观调控绩效。 本文的主要内容以及结论包括以下几个方面： 1)土地政策参与宏观调控的理论研究 本部分是研究的理论基础。在对土地政策概念、性质及分类进行界定的基础上,对土地政策参与宏观调控的内涵及特点进行分析,进而提出了土地政策参与宏观调控的理论基础。通过参考相关文献,同时结合本文绩效研究特点,土地政策参与宏观调控的理论主要包括：土地供需均衡理论,“市场失灵”理论,经济增长理论,生产要素理论和地租、地价理论。 2)我国土地政策参与宏观调控的实践研究 本部分是全文的基础性研究部分。 宏观经济发展失衡以及传统财政调控和货币调控手段的局限性成为土地政策参与宏观调控的必要原因,而土地出让的国家主体性也让土地本身具有影响国民经济运行的内在能力和行之有效的运行机制,因此,土地政策能够作为传统调控手段的必要补充,来调节我国宏观经济发展。 自2003年实施土地政策调控以来,已经实行了7年时间。在对各个调控阶段背景、特征分析的基础上,将土地政策参与宏观调控的实践历程分为四个阶段。 第一轮调控：2002年底-2003年底。该轮调控是在我国经济实现从萧条到繁荣的周期转变的背景下提出的,土地调控政策围绕限制各地违规违法新建或扩建各类开发区、园区,限制钢铁、水泥、电解铝等投资过快行业土地供应以及调控局部房地产市场(主要是沿海地区)过热等三个方面制定。然而,由于当时经济发展形式还不是十分明朗,本轮宏观调控政策在扩张和紧缩中摇摆,同时对房地产局部过热的苗头则表现出容忍的态度。 第二轮调控：2003年底-2005年初。该轮调控是在我国经济发展过热尤其是固定资产投资过快增长的背景下提出的,土地调控政策紧密围绕防止投资增速过快和房地产市场过热等两个方面制定。此轮调控中,中央正式提出了将土地政策作为宏观调控的重要手段之一,同时,出台了涉及土地供应结构和方式调控、土地市场调控政策等多个方面的调控内容体系。 第三轮调控：2005年初-2008年底。该轮调控是在固定投资进一步增长、股市投资过热、房价高位增长的背景下提出的,土地调控政策紧密围绕控制固定资产投资增速、房地产市场过热、调控股市投资以及抑制房价大幅增长等几个方面制定。本文调控是历次调控中,政策措施出台得最多的一次。 第四轮调控：2008年底-2009年底。该轮调控是在美国次贷危机升级为全球金融危机的背景下提出的,土地调控政策紧密围绕如何保证中国经济保持平稳较快增长来制定,调控政策相对比较宽松。正是因为金融危机的影响,中国宏观经济从通货膨胀变成通货紧缩,因此,本轮调控政策也与之前大相径庭。为了保持评价结果的整体性和说服力,之后的绩效评价中并没有将此轮调控政策包括进来。 3)土地政策参与宏观调控绩效总体评价 本部分是全文的重点研究内容之一。 从定性评价来看,土地政策参与宏观调控这些年以来,的确取得了一定成效：第一,土地供应数量有效控制,出让面积从2003年的19.36万公顷,减少到了2008年的16.59万公顷；第二,土地供应结构也逐渐合理,商服用地和工矿仓储用地结构下调,住宅用地结构从2003年的17.85%提高到了2008年的25.55%；第三,土地供应方式也从以协议出让为主(2003年,协议出让占总出让面积的54.31%),调整为以挂牌出让为主(2008年,挂牌出让已经占到总出让面积的57.77%)；第四,固定资产投资增速趋缓；第五,耕地减少速度降低；第六,房地产市场过热一定程度的控制等。 从定量评价来看,运用数据包络分析(简称DEA)方法对2003-2008年土地调控政策进行分析,从结果可以看出,DMA有效的有3个,2004年、2005年、2006年达成了调控的整体效率DEA有效。究其原因,主要是2003-2008年我国政府进行了重大的战略调整,加强了市场调控的力度,尤其是运用行政、经济、法律及技术等多种手段,提高了调控投入和产出的效率,故基本达成目标与结果的一致。 而DMU1的有3个,即2003年、2007年、2008年的整体效率非DEA有效。一方面,2007年,住宅用地供应面积明显提升,比上年增长了11559.22公顷。即使在严格的调控措施下,房地产投资仍然有加大力度,致使调控措施失效。尽管国家已经基本上停止供应别墅用地,但普通商品房用地面积在2007年反而有所上升。这也说明土地宏观调控的滞后性和不可持续性；另一方面,土地出让方式调整的滞后也是近两年来调控绩效非DEA有效的主要原因。2006年以后,国家强调经营性用地一律采用拍卖和挂牌方式出让,对于协议出让方式也给与了一定控制。但由于调控措施的滞后性以及部分地方政府对于“低地价”招商引资政策依赖惯性,致使协议出让方式自2006年之后反而有上升趋势。 4)土地政策参与宏观调控绩效区域评价 本部分也是全文的重点研究内容之一。 运用对比分析法、数理分析等方法,对区域土地政策参与宏观调控的共性和个性进行了比较分析。结果认为,区域土地调控政策的制定在调控建设用地总量、土地供应结构以及土地出让方式上存在一致性,大部分城市土地调控政策都是围绕这几个方面进行；从差异性来看,受区域经济社会发展水平影响,东部城市(本文以上海市为例)以房地产价格调控政策为主,中部城市(本文以武汉市为例)则多以土地供给结构调整为主,西部城市(本文以重庆市为例)多在土地供应方式的调整上。 在定量评价方面,运用主成分分析方法,选择北京、上海、重庆、武汉、天津、广州、杭州、哈尔滨等八个城市为代表,进行区域土地宏观调控绩效评价分析。结果表明：第一,调控绩效整体偏低。从结果来看,8个城市综合得分排序为：上海北京广州天津杭州重庆武汉哈尔滨,其得分分别为：86.54、80.12、70.15、69.24、64.39、60.23、52.17、45.89。仅有上海和北京得分超过80,其余均为80以下,土地政策参与宏观调控绩效得分并不高；第二,调控绩效具有一定的空间差异性：东部地区绩效水平明显高于中西部地区。8个城市中,除北京以外,得分较高的城市几乎都是分布在东部地区；第三,调控绩效受区域社会经济发展条件影响明显。8个城市中,北京、上海、广州3个城市经济社会发展水平明显高于其他5个地区,区域房地产价格也明显高于其他地区,因此,出台的相关政策措施较多,执行力度也较严。这也一定程度上说明,政府调控水平的发挥及发挥程度如何取决于具体的环境和对象,同时反映出政府调控存在一定程度的滞后性和局限性以及不确定性和风险性。 5)土地政策参与宏观调控地价政策绩效评价 本部分内容是从政策层面研究土地政策参与宏观调控的绩效问题。土地参与宏观调控的政策体系很多,为了说明某一个政策体系对宏观调控效果的影响,本文选取目前我国运用得相对较好的地价政策作为研究对象,主要是由于土地价格是土地市场的核心,是土地价值和权益的具体表现,更加能够体现国家宏观调控政策导向。 对土地招拍挂政策以及工业用地最低价标准政策最为具体的两个地价政策进行了分析。分析其具体政策内容,以及在政策实施的绩效分析。而西安市和重庆市最为典型区代表,分析了这两个地区地价政策基本内容以及绩效。最后,得出我国现行地价政策实施中取得的成绩以及不足,为之后做建议分析提供依据。 6)提高土地政策参与宏观调控传导绩效水平的对策建议 提高土地政策参与宏观调控传导绩效水平的对策建议包括以下三个方面：加快体制创新步伐；健全市场配置土地资源机制和完善土地参与宏观调控基础工作。