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农村宅基地退出驱动力及机制研究

陈鹏  
【摘要】:土地问题是“三农”问题中的根本与关键问题,农村宅基地制度是农村土地制度重要组成部分,关系农民切身利益、农村经济发展及社会稳定。随着人民生活水平的不断提高,广大农民为了追求更高水平的生活与更好的社会资源条件,由农村向城市转移,导致城市建设用地面积不断增加,但是与此同时,农村建设用地面积却没有相应的减少,反而呈现出农村居住人口越来越少,建设用地面积不断扩张的现象,由此也引发社会各界与专家学者们对农村土地制度问题、农村宅基地的闲置、“空心村”等问题的讨论愈演愈烈。随着城乡一体化进程的加快,原有农村宅基地制度无法适应新农村发展形势,改革势在必行。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊认为,“大量的农房和宅基地闲置,任其破败是一个很大的浪费,利用起来就是一笔很大的财富。探索农村宅基地“三权分置”改革,就基于现行农村土地制度和农村土地制度“三权分置”的前提下,进一步落实农村宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活农村宅基地和农民房屋使用权”。自中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等重大问题进行明确指示,谨遵习近平总书记始终坚持的“不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了”的教诲,全国各地坚持从实际出发、结合现实,坚持实事求是、突破创新,坚持理论与实践结合、宏观与微观结合、顶层与基层结合,经过全国各地探索与创新,可行可试可借鉴的创新做法与实践已经初具雏形。在积极探索农村土地制度与农村建设用地改革的进程中,全国33个试点县(市、区)已按新办法实施征地、集体经营性建设用地已入市。据统计,截至2018年末,上述33个试点县已经办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元;腾退出分散、空置的农村宅基地约14万宗、8.4万亩。作为国家的基础性制度,土地制度改革是重点也是难点工作,农村土地制度改革更是一项涉及主体广、部门多、利益关系复杂的改革事项,各层面在推进改革过程中都谨小慎微、严谨对待,处理好农民和土地的关系作为改革主线稳步推进。根据2018年“中央一号文件”部署,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地和农民房屋使用权。那么,如何在保障农民基本居住权利不受侵害的同时又能释放存量宅基地指标、实现农村宅基地增值,进一步增加农民的财产性收入?面对新时期、新常态下农村社会经济发展的客观要求,农村宅基地与利用转型研究既是是节约集约利用土地资源的必然选择,也是我国新型城镇化发展的要求,更是新农村建设与乡村振兴发展的前提基础,所以,应基于宅基地“三权分置”改革的背景,理清“人”、“地”、“钱”三者之间的关系,探索农村宅基地制度改革路径,充分发挥农村宅基地的多功能性,保障农民的土地财产权利。但是,农村宅基地退出的问题涉及到多个方面,特别是在处理该问题过程中,要充分考虑到农民的合法权益以及其自身的利益,这不仅有利于农民家庭可以获得更长远的发展,并且对于社会的稳定和谐发展也具有重要的意义,只有处理好“农民、农业、农村”的问题,才能使得我国的城乡一体化进程与乡村振兴的建设目标更早、更快的实现。所以,研究如何促使农民能够自愿退出农村宅基地,探索和建立农村宅基地自愿有偿退出的利益补偿价值体系,成为新常态下改革完善我国农村宅基地制度、加快推进农业转移人口市民化进程及新型城镇化发展过程中所面临的重要课题,具有较高的理论意义与实践价值。基于上述研究背景,为实现农村土地资源的合理利用与优化配置,促进农村宅基地制度不断完善,推动城乡一体化进程与乡村振兴战略实施,本研究以农村宅基地“三权分置”政策提出为契机,围绕农村宅基地“为何退出与退出模式”、“退出的外在驱动力是什么”、退出的内生驱动力是什么”以及“如何促进农户退出宅基地”等问题,对农村宅基地驱动力及其退出机制进行深入研究与分析,并且提出完善农村土地制度尤其是宅基地自愿有偿退出政策的对策建议,为农村土地制度改革与完善提供了重要的参考借鉴意义。主要的研究内容与结论如下所示:(1)论述了农村宅基地退出必然性及现有模式。一方面,基于新型城镇化与乡村振兴发展战略的总体要求,论述了农村宅基地退出必然性。通过梳理农村宅基地制度的变迁与利用现状,农村宅基地利用存在着严重且逐渐恶化的问题,现存的宅基地空废数量越来越多、农村居民点内部景观格局被破坏、农村宅基地利用方式粗放以及存在“一户多宅”与部分“一宅多户”现象等问题都亟待解决;另一方面,人口不断向城镇集中、农村劳动力非农化趋势明显、农民需求层次日益提高、绿色发展生态文明要求越来越高,种种现实情况都要求改革和完善现有农村土地制度,尤其是农村宅基地制度。因此,构建农村宅基地退出机制、有序引导农民退出宅基地显得非常重要。为解决上述问题,通过对我国近年来各地探索实施的宅基地退出模式进行梳理,总结具有代表性的农村宅基地退出模式并对这些模式的共同特征及共性问题进行分析,从而为后面的研究做铺垫。(2)基于推拉理论的视角,分析农村宅基地退出的外在驱动力。在本章研究中,对于宅基地的退出因素进行了剖析,从拉动力和推动力两方面构建了基于推拉理论的农村宅基地退出外在驱动力的分析架构,以此论证农村宅基地退出可行性与必要性,并为下文构建农村宅基地自愿有偿退出机制奠定理论基础。具体地,构成农村宅基地退出拉动力主要有新常态背景下的城乡二元体制改革的拉动力、城镇化建设化快速发展对于建设用地需求所产生的拉动力、农村劳动力向非农产业转移带来的以及农村宅基地退出相关政策产生的拉动力;构成推动力的要素主要有农村宅基地功能变迁产生的推动力、农村宅基地价值演变产生的推动力、农村土地资源高效集约利用产生的推动力、乡村空间整合与重构产生的推动力以及农民精神需求与追求提高产生的推动力。(3)以计划行为理论为基础,通过对农村宅基地退出农户行为意向问题进行实证分析,论述农村宅基地退出的内生驱动力。本章选择黑龙江省哈尔滨市双城、阿城、方正、依兰四个区县的928个农户样本进行了问卷调查,获得一手数据。通过对影响农户退出宅基地行为的因素分析,发现有退出行为意向的农户数量要多于无退出行为意向的农户的数量;农户文化水平与退出行为意向成正比;年龄与退出行为意向成反比;家庭收入与退出行为意向成反比;家庭人口数量与退出行为意向成反比;对于改善现如今生活条件的需求与退出行为意向成正比;农户对于政府激励政策的满意程度严重影响着农户的退出行为意向,并且使用Logistic回归模型对于农户的无退出意向行为的原因进一步分析,发现农户无退出行为意向,主要是由于退出补偿标准并没有达到农户期许,说明要推动农村宅基地顺利退出的关键问题是要解决宅基地退出补偿问题。(4)基于博弈分析的方法,从农村宅基地相关主体的利益关系视角,构建三方博弈的过程,对农村宅基地退出补偿价值进行测算。在“三权分置”过程中,农村宅基地退出的过程中,主要涉及农民、村集体以及政府三方之间的关系。宅基地的所有权归村集体,使用权归农民,而国家对其具有宏观意义的所有权——这种所有权委托给村集体而实现的。对于农民来说,在宅基地退出及获得补偿的过程中处于劣势地位,他们的利益需要得到保障,才能有自愿退出的意愿。因此在这个三方博弈的过程中,宅基地的价值确定是最为核心的环节,所以围绕宅基地的价值进行三方博弈,拟解决合作博弈下农户退出宅基地所获得的利益补偿问题。需要注意的是,在本章分析中,笔者主要采用的是静态的博弈而非动态博弈,一旦政策变化或环境发生变化,构建的价值测算体系也会随之调整。(5)将农村宅基地退出置于我国新常态背景下,基于促进新型城镇化发展与新农村建设协调及实现城乡一体化的发展目标,构建农村宅基地自愿有偿退出的机制。通过对自愿有偿退出机制产生的原因与隐藏的风险进行分析与研究,基于退出的政策目标,论述构建自愿有偿退出机制的主要障碍与限制,在此基础上,设计农村宅基地自愿有偿退出的机制,包括利益公平机制、激励-监督机制、有效运行机制、市场化补偿机制以及法制保障机制,以期构建出一套完整的农村宅基地退出机制,以规避风险,引导农户有序完成宅基地退出行为。(6)基于农村宅基地退出问题的分析与退出机制的构建,提出推动农村宅基地自愿有偿退出的政策建议,以促进有条件的农民自愿有偿有序退出农村宅基地。农村宅基地退出并不是一项简单的任务,而是一项比较复杂的系统工程,所涉及的领域比较多,涵盖社会、经济、生态等各方面,这不仅是一项经济行为,而且是一项社会行为,对于我国的民生问题具有重要的作用,还关系到我国城镇化建设事业的发展以及乡村振兴建设战略目标的实现,因此基于上文分析,研究提出九个具体方面的政策与建议,以期通过政策的有效激励与引导作用,使得农村宅基地退出可以有序开展。


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