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中国农业直接补贴政策研究

肖大伟  
【摘要】: 为解决国家粮食安全问题和农民增收缓慢问题,我国2004年出台了粮食直补政策、良种补贴政策和农机购置补贴政策,2006年又出台了农资综合直补政策,为保障国家粮食安全和增加农民收入做出了重要贡献。但农业直接补贴政策不能持续调动农民的种粮积极性,促进农民增收作用有限,而且无论在政策本身设计还是在政策执行方面都存在很多问题,需要对中国农业直接补贴政策进行深入剖析和研究,根据理论和现实需要对中国农业直接补贴政策进行设计,以期达到保障国家粮食安全和增加农民收入的双重目标,该研究具有重要的理论意义和现实意义。 本文使用定性分析和定量分析、实证分析和规范分析、动态分析和静态分析、比较分析和关联分析相结合的方法,对中国农业直接补贴政策的相关概念、基础理论、实施状况、实施效果、存在问题以及国外经验等进行了深入剖析,并对中国农业直补政策进行了分析和设计,提出了农业直补政策调整和完善的建议。 农业补贴政策是政府为支持、保护和发展农业,而对农业的生产、流通和贸易等环节进行转移支付的政策。农业直接补贴政策是政府将财政补贴资金直接发放给农业生产者或者直接让农业生产者受益的一种农业补贴政策。中国现行四项农业直补政策在政策含义、政策目标、补贴范围对象、补贴资金分配方式和兑付方式等方面存在着差异。产业扶持理论、城乡统筹理论、福利经济学理论、公共经济学理论、农业多功能性理论和政治博弈理论是进行农业直补的理论基础。 中国农业直补政策的出台源于粮食补贴政策改革、世贸组织要求、保障粮食安全、增加农民收入四个方面的因素。粮食直接补贴政策、良种补贴政策和农机购置补贴政策都经过试点而后推广,农资综合直补政策直接在全国范围内实施。农业直补政策调动了农户的种粮积极性,促使农户增加了粮食种植面积,提高了粮食单产,全国粮食总产量连续6年增加。农业直补政策对农民增收起了重要的作用,补贴对耕地数量多和种粮收入比重大的农户影响较大。农机购置补贴政策的实施提高了农业装备水平,加快了农业机械化进程,增强了农业综合生产能力,促进了农业生产方式的转变,推进了农机服务产业化,促进了多元化农机投入机制的形成,使农业增效和农民增收。良种补贴政策的实施调动了农民种粮积极性,提高了粮食单产水平和粮食优质化率,促进了优良品种的推广,实现了规模种植和优质优价。灰色关联度分析表明农业直补政策是影响粮食增产与农民增收的重要因素,补贴政策总的增收作用略大于增产作用,专项直补政策的增产增收作用均大于综合直补政策,其中只有粮食直补政策的增产作用大于增收作用。 中国农业直补政策自身存在着政策目标不明确、粮食补贴成本分摊不合理、补贴范围和对象限定不合理、补贴规模不大、农业直补标准低且地区差异大、补贴计算依据不统一、补贴体系不完善和补贴方案不明确等问题,在政策执行方面存在着政策宣传不到位、执行主体过多、执行成本高、补贴信息化程度低和补贴监管力度不够等问题,在政策支撑方面存在着补贴资金受限且管理分散、政策组织系统不完善和补贴政策缺乏法律保障等问题,农户卖粮难问题、补贴拉大收入差距问题、补贴公平问题都有待解决。 国外实施的农业直补政策主要有美国的生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和反周期支付政策,欧盟的面积补贴、休耕补贴和环境保护补贴政策,日本的稻作安定经营政策和山区、半山区直接收入支付补贴政策以及韩国的稳定农户所得直补制度、农业结构调整直补制度、维护农业公益功能直补制度。各国直补政策在补贴目标、补贴强度、补贴对象、补贴方式等方面都有所差异。我国实施农业直接补贴政策的可借鉴的启示有七点:改间接补贴为直接补贴是一个必然趋势,在WTO框架下制定和调整农业直接补贴政策,综合补贴和专项补贴相结合,直接补贴与价格补贴同时实行,完善我国农业补贴的立法工作,提高对农业生态环境保护的认识,建立健全农业直接补贴的配套制度和措施。 从政策目标、体系和补贴原则、范围对象、规模标准、补贴方式、补贴程序、补贴监管、政策内容九大方面对中国农业直补政策进行了分析设计,构建了完整的综合直补和专项直补相结合的农业直接补贴政策体系,粮食直补政策和农资综合直补政策属于农业综合直补政策,农机购置补贴政策和良种补贴政策属于农业专项直补政策。提出要进一步完善现有政策,尽快增设全国性的土地流转补贴、技术推广补贴、自然灾害补贴、环境补贴、改良增产补贴、农民培训补贴和休耕补贴政策,采取种粮合同补贴方式进行综合直补,提高补贴标准,降低补贴成本,加强补贴监管,实现保障国家粮食安全和增加农民收入两大目标。 调整和完善中国农业直补政策除了遵照一定的步骤和要求来实施之外,更需要建立农业直接补贴长效机制,通过整合和完善现行的四项直接补贴政策和增设农业专项直补政策来完善农业直接补贴政策体系,建立农民种粮收益保障制度,稳定粮食最低收购价政策,还要加强和完善产销区利益协调机制,农业直接补贴立法,农民进城定居政策,农村社会保障体系等配套支持制度来支撑。


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