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中国公共品供给失衡与地区差距研究

左翔  
【摘要】:由财政分权和“政治集权”相结合的“中国式分权”被认为是中国地方政府推动经济增长的重要原因。财政分权让地方政府更多地分享经济增长的果实,而“政治集权”为中央引导地方政府为“增长而竞争”创造了条件。然而,上述地方政府治理模式在经济增长方面取得了巨大成功的同时也伴随着许多代价。其中一项便是地方公共品提供的扭曲:与基础设施投入的过度热情相比,中国在教育、医疗和社会保障等公共服务提供方面提供明显不足,而且区域分布失衡。本文基在梳理已有文献的基础上,从理论和实证上更为清晰地分析了“中国式分权”是如何影响地方政府公共品提供结构的,并力图包含一些非常重要但已有研究关注较少新现象。 首先,许多文献认为财政收入分权是导致地方政府忽视公共服务的重要原因,相应的政策含义便是财政收入集权和加大转移支付,这实际上符合近年来的政策实践:1994年分税制改革以来,中央财政收入比重大幅度上升,同时开始实施大规模的转移支付。然而,本文认为,“中国式分权”所包括的财政收入分权、行政和财政支出责任高度下放以及由政治集权引发的政绩考核和晋升激励是互相嵌入的制度安排。它们的共同作用造成了当前地方政府角色错位。单独对一方面的修正,特别是分税制改革以来的财政收入集权和加大转移支付力度并不能缓解这一问题。相应的实证研究支持上述观点,财政收入分享比例和财政自主权的下降强化了地方政府执行中央或上级政府政策目标的力度,但对但对那些中央政府难以考核的公共服务部门,财政支出可能受到负面影响。事实上,在“向上负责”的政治体制下,中央或上级政府制定的政策目标高度依赖于是否能够建立可量化指标,这使得政策目标很难覆盖难以评估教育等公共服务职能。因此,财政集权条件下地方政府对上级政府重视部门的高强度激励反而可能降低了公共服务的投入力度,这可能会加大财政支出结构的扭曲。 本文的另一个研究重点是“土地财政”与地方公共品提供的关系。当前,通过垄断土地转让一级市场获取了大量财政收入已经成为地方政府的重要融资模式。本文建立了一个简单的理论模型证明,在“以地生财”和“以地引资生税”两种机制的作用下,尽管掌控更多的土地资源放松了地方政府的财政收入约束,但是也提高了经济性公共品的边际收益和非经济性公共品的机会成本,因此在均衡时地方政府会增加经济性公共品的投入,教育、医疗等公共服务并不一定是宽裕财政收入的受益者。利用全国283个地级市2003-2008年的数据的实证研究发现,地方政府掌握更多的土地资源会显著降低非经济性公共品的供给。因此,要素市场改革和土地增值收益的规范管理是改善地方公共服务的重要途径。 本文的结构安排如下:第1章提出问题;第2章分类梳理与本文主题相关的已有文献,并在相应处给出必要的评论;第3章对“中国式分权”的制度背景进行了详细的考察;第四章实证研究了财政收入集权能否增加基层政府的公共服务支出;第五章从理论和实证两个角度研究了“土地财政”与地方公共品提供的关系。最后一章是结论和政策含义。


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