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金融消费者保护制度研究

李沛  
【摘要】:近年来,随着我国社会主义市场经济迅猛发展、市场化程度不断深入,市场消费空间持续拓展以及消费层次不断提高,生产经营者在追求利益最大化而进行的市场争夺过程中侵害消费者权益的现象屡见不鲜,消费者权益保护问题已经成为经济社会发展中的一个重大问题。 本文在明确界定金融消费者这一基本概念的基础上,深入分析了金融消费者权益保护的理论及现实意义,系统阐述了保护金融消费者权益的必要性,进而提出了在保护金融消费者合法权益领域的国家立法核心、监管的根本目的以及监管的具体措施。金融消费者权益保护机制缺失是本次金融危机暴露出的金融监管重大缺陷之一。本文着重介绍了西方发达国家和地区在后金融危机时代对金融消费者权益保护体系的改革与创新,借以提出我国应充分借鉴的国际经验,立足我国国情实际,以界定金融消费者的基本概念及其基本权利为逻辑起点,明确立法思路和保护路径,努力构建适应我国金融市场改革与发展格局的金融消费者权益保护制度法律框架。 尽管目前国内法学界在对金融消费者这一概念的界定方面尚未达成统一的共识,但作为本文的理论基础,笔者仍决定引入金融消费者这一概念,以期在论述的过程中能够与国际上金融发达国家在监管理念及监管措施方面产生更好的兼容性,而且将金融投资行为定义为金融产品的消费行为也更符合国际金融市场监管倾向于保护金融消费者权益这一发展的新趋势。因为把金融投资者定位于金融消费者更符合证券市场交易制度的一般特点,能更好地保障金融消费者的合法权益,有利于维护证券市场交易秩序。因此,本文在论述过程中选用了金融消费者而没有采用传统意义上证券投资者概念。基于此,本文阐析了保障金融消费者合法权益的重要性及法理基础,进而深入剖析了金融监管法律制度和金融消费者权益保护之间的关系。 金融交易过程包含金融机构与金融消费者之间、金融机构与金融监管者之间、金融监管者与整个社会之间若干显性或隐性的法律关系。监管可以视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系,决定着签订该合同各方应遵守的行为,以及对违约方可能采取的措施。设计好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险;反之,则可能阻碍或误导正常的金融秩序,加大市场风险。所以,监管的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。[1]我们认为,金融监管法律体系的监管客体是金融交易秩序,对象是金融机构,体系建立的出发点和落脚点是金融消费者。本文选取英国、美国和欧盟为研究样本,从金融消费者权益保护这一角度着手,考察了三个国家或地区金融监管体系的形成及演变,在监管目标、监管模式、监管体系以及对金融消费者的相关立法倾向等具体的政策选择方面进行了较为详细的阐述和比较,总结了在对金融消费者权益保护方面政府监管行为的共同特点。 后金融危机时代,各国开始重新审视近年来金融发展中所遗留的各种监管空缺,纷纷出台金融监管改革计划,试图在不阻碍金融业发展的前提下寻求保护金融消费者权益的最佳平衡点。英国金融系统在遭受重创后,当局采取了一系列措施,如在原有监管模式下加大金融服务局的监管权力,完善监管机制,加强消费者赔偿制度建设,巩固风险防范措施,等等。这些改革措施均以对金融消费者的保护为出发点和落脚点,对现有金融监管体系进行重构。2010年,美国《多德一弗兰克法案》的签署不仅标志着历时近两年的美国金融监管改革立法的完成,而且在一定程度上推动了美国金融市场利益分配的重新调整,从而让金融消费者有机会得到更多的保障。在以监管系统性风险和保护金融消费者两大核心原则指导下,《法案》创设了一系列规则,如美国将成立金融稳定监管委员会以负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险;对有“系统性重要性”的金融机构,提出了更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度等要求;在美联储下新设消费者金融保护局,对金融企业高管薪酬机制进行监督;美联储自身也将受到更严格的监管,国会下属的问责局将对美联储的一些政策操作实施审计等等。不难看出,金融消费者成为美国金融监管法案的最大受益者,而这些限制性规定势必对未来全球金融业的经营模式和发展产生深远影响。而欧盟在此次金融危机中所显现出来的金融架构不清晰、监管不力等行政性消耗,使欧盟区的金融消费者付出了巨大的代价。现阶段欧盟的首要任务集中在构建并完善框架性金融监管职能机构。全方位的体系重塑和几乎涵盖各个方面的担保计划将为金融消费者筑起一道有效防御风险的屏障。 从英、美及欧盟金融监管领域正在发生的这些变革中不难发现,各主要发达国家或地区的金融监管模式正逐步趋同并朝着相互协调配合的方向发展。英国等以往采取自律性监管模式的国家则开始强化政府监管,走向法制化的道路;美国等过去以政府集中型监管为主的国家开始重视发挥行业自律管理的作用。各金融监管当局普遍认识到,一个高效的金融监管体系和有效的金融消费者保障机制须以政府立法干预和监督管理为核心,积极谋求政府调控、自律监管和司法救济等各层级之间的合理分工与有机协调,并能够随着外部环境的变动而及时做出制度上的调整和有效的变革。[2] 20世纪70年代末,我国开始对社会主义计划经济体系进行改革。这场渐进性的、双轨制的改革取得了一定的成功。在过去的25年中,我国年均GDP增长率为9.3%,是全世界增长最快的国家;年均贸易增长率达到了16%。聚焦到金融业,改革开放以来,我国金融业的发展和进步不仅体现在各种指标和数据上,更充分地体现在市场规模、行业结构、资本构成、业务种类诸方面的重大变化,金融监管能力和水平得到同步提升。我国金融机构在国有化控制、隐性存款保险、危机救助等方面都与西方金融市场存在较大差异。尽管这些监管差异在是否制约了金融业的效率、加大了金融监管的成本以及金融业道德風险等方面还有待进一步讨论,但30年来,我国金融业的稳步发展从一定程度上证明我们的金融监管总体上是成功的。当然,这并不能掩盖我国金融监管体系现存的缺陷和不足。当前,金融领域仍旧有许多亟待解决的问题值得我们关注和反思,譬如法制不健全,监管手段和方法较为落后,业务运营不合规,投诉渠道不通畅,政府过度干预金融业,以及公平服务不到位,等等。在全球经济和金融一体化进程中,随着我国经济市场化改革的逐步深入,金融业所面临的内外部环境都将发生巨大变化。因此,如何充分借鉴国外金融业监管的先进经验并有效结合我国客观实际,不断改进监管方法,提高监管效率,更好的保护金融消费者的合法权益将是我国金融监管研究的重大课题。 中国金融市场的发展仍然处在初级阶段,尽管在此次金融危机中,我国的金融市场尚能独善其身,但金融危机的潜在诱因已经在国内金融市场中显露端倪。而金融监管的不到位也为金融市场深化改革埋下了隐患。监管理论空洞和体制不完善、对信息披露缺乏监督、金融业务泛滥失控和监管外部环境等等问题十分严重。中国与西方发达国家和地区的金融实物水平处在不同层次,金融发达国家和地区的金融业高风险交易品种较多,而中国金融业产品创新程度不高,金融业务相对稳健。这决定了中国金融监管体系没有必要也没有能力照搬西方金融改革的具体操作办法,但其所创设的优质内核及相关规则,仍将带给我们较大启示,值得我国借鉴。 据此,本文作者提出了若干政策建议:加强金融消费者保护立法,健全金融消费保护组织,建立合格的金融消费者投资制度,完善公平金融服务,搭建高效的金融消费者投诉处理平台并完善救济机制,等等。后金融危机时代的金融监管改革,既要强调国际监管核心原则和标准的一致性,又应充分考虑我国金融市场与其他国家的差异性,提高金融监管的针对性和有效性,根据自身问题制定切实有效的保护金融消费者合法权益的政策。


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