地方政府职能变迁：权力、利益与注意力的再分配

【摘要】：本文通过对上海市S区改革开放30年以来政府职能变迁的实证研究,揭示当代中国地方政府职能变迁的动力机制,探讨地方政府职能变迁的实质与趋势。本文共分六部分。导论侧重理论分析。第一章回顾了改革开放以来S区地方政府职能变迁的轨迹。第二、三和第四章在理论分析框架下对案例进行实证研究。第五章是结语。 导论,在清理研究国内外学者的学术研究成果的基础上,提出了本文研究的基本范畴和理论分析框架。中国地方政府的职能是由政体形式、政权性质、央地关系、国情特征以及中国特定阶段的中心任务等多重因素塑造出来的。作为政策落实者、资源扩充者和汲取者的地方政府,同时也是地方共同利益构建者与代表者,其职能变迁是权力再分配、利益再分配和注意力再分配的共同结果。所谓再分配既是从空间上一种权力在传递中演变的结果,也是从时间上多次再分配行为累积的结果。并围绕这一理论假设,提出了本文的基本架构和主要研究方法。 第一章梳理了地方政府职能变迁的轨迹,S区在改革开放后重构了经济管理体制,强化了公共服务职能同时地方性逐步回归。第二章、第三章和第四章结合实证研究,分别论述了权力再分配、利益再分配和注意力再分配与地方政府职能变迁的关系。地方政府职能变迁服从于以下三重逻辑的支配：一是权力再分配的逻辑：改革开放以来,在中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间进行着权力的下放、上交与分割；在国家与社会、政府与民众之间同样进行着权力的转移,这种权力再分配深刻地影响了地方政府的职能。二是利益再分配的逻辑：利益一词乃是本文对地方政府经济属性的把握,地方政府相对于中央政府、相对于社会和民众,是一个有着特殊利益的政治主体。不论是分税制改革还是土地财政的兴起,不论是GDP崇拜还是发展型国家,都与这种利益政治密切相关。三是注意力再分配的逻辑：这一逻辑从属于权力和利益的逻辑,同时受到意识形态的约束,更加具有权变性,随时势、环境的变化而变化。“和谐社会”和“科学发展观”的新政治话语在一定程度上引导地方政府将注意力从经济中心主义部分地转移到民生问题,并引发了地方政府职能的相应变化。 第五章在实证分析的基础上,对地方政府职能变迁的动力系统及其内部之间的相互关系进行了进一步分析。权力和利益的再分配直接可以导致地方政府职能的变迁,也可以通过影响注意力的再分配而间接导致地方政府职能的变迁。同时,提出了地方政府职能变迁的五大趋势,即走向有限政府、服务政府、职能实现方式的多样化、地方政府职能的三层结构以及地方性的彰显。